1.    Устав как источник муниципального права

Несмотря на то, что в большинстве муниципальных образований уставы уже приняты, дальнейшее совершенствование уставов, внесение в них изменений и дополнений проходит почти повсеместно. В этой ситуации анализ типовых ошибок, встречающихся в самих уставах, а также в процессе их разработки и принятия, является достаточно актуальным.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом муниципального образования и должен содержать нормы, регулирующие деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления  на территории муниципального образования.  Из этого ясно, что к содержанию уставов муниципальных образований должны предъявляться высокие требования, обусловленные значимостью этого документа не только для  органов местного самоуправления, но также  для органов государственной власти и, главное, для населения.

В статье 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указаны основные положения, которые должны быть отражены в уставах муниципальных образований. Их повторение не имеет смысла. Важно, на мой взгляд, остановиться на некоторых вопросах, играющих существенную роль при применении уставов, но не нашедших отражения в законодательстве, а также обратить внимание заинтересованных лиц на основные ошибки и неточности, встречающиеся  в проектах уставов и принятых документах.

Анализ уставов необходимо начать с процедуры их принятия. Хотя Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно,  необходимо обратить внимание на отдельные нормы, которые должны быть соблюдены в муниципальном образовании при принятии устава, исходя из его значимости,  и того, что именно этим документом от населения органам местного самоуправления передаются полномочия по решению вопросов местного значения и устанавливается  основной порядок деятельности по осуществлению местного самоуправления.

Процедура разработки и принятия устава, внесения в него изменений и дополнений должна проходить гласно, с привлечением общественности и предоставлением населению возможности не только знакомиться с проектом устава, но и участвовать в его разработке. Желательно организовать широкое обсуждение проекта устава в средствах массовой информации, в общественных организациях, трудовых коллективах, проводить публичные слушания по проекту устава, организовать прием письменных предложений к нему.  Очевидно, наиболее демократично  принятие устава всем населением муниципального образования на референдуме после проведения правовой экспертизы проекта и рассмотрения его  представительным органом. Во всяком случае, если жители муниципального образования выступают с инициативой по принятию устава на референдуме, такое право им должно быть предоставлено. В случае  принятия устава  представительным органом местного самоуправления, заседание должно быть открытым, а присутствующим гражданам необходимо предоставить право выступать по обсуждаемому вопросу.

Наиболее часто встречающимся нарушением действующего законодательства в уставах является игнорирование требований статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о положениях, которые должны быть отражены в уставах муниципальных образований. Так, в подавляющем большинстве проанализированных уставов отсутствуют нормы, устанавливающие гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок отзыва,  выражения недоверия, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.   Неурегулированность этих вопросов приводит к конфликтным ситуациям, а порой и к отстранению населения от участия в осуществлении местного самоуправления и контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований, как правило, устанавливается, кто имеет право на участие в осуществлении местного самоуправления. Достаточно часто такими лицами признаются граждане Российской Федерации, прописанные в данном муниципальном образовании.  Тем самым нарушаются конституционные права граждан Российской Федерации, так как правом на участие в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации пользуются граждане, постоянно или преимущественно проживающие на данной территории. В некоторых уставах предусматривается возможность  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления граждан Российской Федерации,  не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих  там недвижимость и уплачивающих налоги. Тем самым устанавливается имущественный ценз на участие в избирательных действиях, что не допускается. Ряд уставов вводит ограничения пассивного избирательного права граждан по предельному возрасту (не старше 60, 65 лет) и срокам проживания в данной местности, превышающим установленный федеральным законодательством. Во многих уставах, особенно районов,  предусматривается образование избирательных округов, отличающихся по количеству избирателей более чем на 10%, что не допускается федеральным законодательством.

В уставах муниципальных образований при разграничении компетенции органов местного самоуправления не всегда учитываются структура и способы формирования органов местного самоуправления, способы избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления и установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Так, например, в ряде уставов при установленном избрании главы муниципального образования из состава представительного органа ему предоставляется право "вето" на принимаемые представительным органом решения, а в отдельных случаях, и право роспуска представительного органа местного самоуправления. Такая компетенция главы муниципального образования  явно не соответствует способу его избрания.[1]

2.    Структура Устава. Порядок принятия и изменения

Существующая редакция Устава муниципального образования города Хабаровска имеет следующую структуру:

Раздел 1. Общие положения (ст. 1-3).

Раздел 2 Граница и состав территории города Хабаровска (ст. 4-6).

Раздел 3. Система местного самоуправления города (ст. 7-8).

Раздел 4. Органы городского самоуправления (ст. 9-28).

Раздел 5. Структура администрации города (ст. 29-30).

Раздел 6. Экономическая основа городского самоуправления (ст.31-34).

Раздел 7. Финансовая основа городского самоуправления (ст. 35-42).

Раздел 8. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления (ст. 43-49).

Раздел 9. Порядок принятия и изменения Устава муниципального образования города Хабаровска (ст. 50-51).

Раздел 10. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц (ст. 52).

Раздел 11. Заключительные положения (ст. 53-54).

Устав муниципального образования г. Хабаровск принимается городской Думой большинством не менее 3/4 от числа избранных депутатов, подписывается председательствующим на заседании городской Думы.

Для подготовки проекта Устава создается рабочая группа.

Правом внесения проекта Устава обладают постоянные жители г. Хабаровска, их группы, общественные и политические объединения, зарегистрированные на данной территории, органы местного самоуправления.

Устав муниципального образования г. Хабаровск регистрируется в установленном законодательством порядке.

Изменения и дополнения в Устав муниципального образования г. Хабаровск принимаются городской Думой на ее заседании большинством не менее 3/4 от числа избранных депутатов.

Предложения об изменении и дополнении в Устав предварительно рассматриваются постоянными комиссиями, которые вносят по ним свои заключения.

Изменения и дополнения тех положений Устава, которые были приняты городским референдумом, могут быть приняты только городским референдумом, назначаемым с этой целью.[2]

3.    Порядок регистрации Устава

Согласно действующему законодательству каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, который самостоятельно разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

В отдельных условиях регистрация муниципальных уставов возложена на управления или отделы юстиции администрации субъекта РФ, т.е. исполнительные органы, что создает новые проблемы, порождает различные противоречия и серьезные конфликты, вплоть до судебных исков.

В этой связи в юридической литературе было высказано мнение, что регистрация уставов муниципальных образований не соответствует основным демократическим принципам современного правового государства, является “Незаконным и неправовым действием”. В обоснование этих доводов делаются ссылки на то, что имеется достаточно юридических возможностей обеспечения законности уставов муниципальных образований, а также на опыт зарубежных стран, где “уставы никто не регистрирует”. Вместе с тем примеров хотя бы одной такой возможности не приводится, поэтому довольно трудно определить, что, собственно, имеется в виду, и тем более найти этому законодательное подтверждение.

Что же касается утверждения об отсутствии в развитых демократических странах регистрации уставов муниципальных образований, то оно представляется довольно спорным. Во-первых, становление демократии и развитие гражданского общества в вышеназванных странах происходило в течение не одного столетия, а развивающаяся российская демократия не может на современном этапе приравниваться к этим государствам. Во-вторых, в зарубежных странах применяются две системы организации демократической власти на местах: англо-американская и европейская. Для европейской системы исторически первой функцией местных органов государственной власти являлась административная опека над местным самоуправлением, которая предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступать в силу, пока не получат одобрение представителей государственной власти. Хотя эта система в настоящее время встречается уже редко, но она просуществовала очень долго. В частности, во Франции опека администрации была отменена только в 1982 году. Отменив опеку, все европейские государства оставили за собой право административного надзора, который ограничивается только проверкой законности решений органов местного самоуправления. В Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. закреплено: “Любой административный контроль за деятельностью местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционности” (ч.2,ст.8). В российском законодательстве этот принцип не воспринят, по нашему мнению, создает дополнительные проблемы во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления. Создание устава муниципального образования -это один из важнейших видов деятельности местного сообщества, от осуществления которого зависит вся жизнь муниципального образования. Поэтому проверка устава на законность, производимая государственной властью при его регистрации, не является нарушением принципа демократизма даже с точки зрения такого важного документа, как Европейская хартия о местном самоуправлении.[3]

Необходимость проверки уставов при их регистрации доказывает и опыт Хабаровского края. Согласно закону “О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае” уставы подлежат регистрации в Законодательной Думе Хабаровского края.6 Дума в течение одного месяца со дня поступления Устава принимает решение о государственной регистрации, либо об отказе в его регистрации.

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, Уставу края, краевым законам. К постановлению Думы об отказе в регистрации должно прилагаться мотивированное обоснование о причинах отказа.

Практика показывает, что краевая Дума отказывает в регистрации уставов довольно часто. Так, например, краевая Дума не зарегистрировала Устав г.Советская Гавань и Совгаванского района, а также устава муниципального образования Верхнебуреинского района на том основании, что они принимались не выборными представительными органами местного самоуправления, а сформированными в соответствии с Указом Президента “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” от 26 октября 1993 г. и постановлением Главы Администрации Хабаровского края “О реформе краевой представительной власти, государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае”. Согласно п.1 ст.1 Федерального закона “об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Таким образом, выборность этих органов — главный и непреложный принцип осуществления народовластия.[4]

4.    Характеристика основных положений Устава

Оценивая содержание Устава, разными авторами высказываются различные мнения. Отдельные считают, что данный объем Устава "представляется довольно легковесным", другие, что значение Устав определяется не количеством статей, а системой власти установленной им и т.д.

В целом необходимо отметить, что принятие Устава явилось важным этапом в развитии местного самоуправления не только в городе Хабаровске, но и в целом в Хабаровском крае. В отсутствие краевого законодательства о местном самоуправлении Устав закрепил статус города Хабаровска как муниципального образования, создал правовую систему для организации и деятельности органов городского самоуправления. Устав стал тем "оселком" на котором оттачивали свое правотворчество остальные муниципальные образования края.

Анализ уставного нормотворчества муниципальных образований дальневосточных субъектов Российской Федерации показывает, что большинство разработчиков этих нормативных документов сталкиваются с одними и теми же трудностями. Это, во-первых, путаница в вопросе связанном с содержанием устава. Хотя, казалось бы, наличие части 1 в статье 8 Федерального закона должно снять все эти проблемы, так как она устанавливает перечень вопросов, которые должны быть в уставе муниципального образования. Причем перечень этот не закрытый, так как подпункт 15 установил, что в уставе могут быть "другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации". Анализ уставов муниципальных образований Хабаровского края показывает, что большинство из них с данным перечнем согласилось, но не всегда его придерживается, зачастую опуская тот или иной пункт указанный в Федеральном законе, и тем самым, затрудняя жителю муниципального образования разобраться в сути конкретного вопроса .

Во-вторых, проблемы формирование системы органов местного самоуправления. Федеральный законодатель установил, что муниципальные образования этот вопрос решают самостоятельно, при этом жестко потребовал лишь наличие выборного органа местного самоуправления. И муниципальные образования стали создавать систему органов местного самоуправления исходя из своих вкусов и представлений о местном самоуправлении. Так в Уставе муниципального образования города Хабаровска системе местного самоуправления в городе посвящен раздел 3. В части 1 ст. 7 которого указывается, что обладателем всех прав местного самоуправления в городе является население города. Что же касается форм реализации народовластия, то в части 4 данной статьи их перечень необоснованно сужен, в нем указывается, что население города осуществляет права городского самоуправления посредством референдумов, участием в выборах и через выборные органы городского самоуправления, которые перечисляются в статье 9. К ним отнесены:

- выборный представительный орган? городская Дума;

- выборный Глава муниципального образования? Мэр города Хабаровска.

В-третьих, это бюджетно-финансовые вопросы. Жизнеспособность любой организации, в том числе и муниципального образования, зависит от наличия средств, которые можно использовать на решение стоящих перед организацией вопросов. К сожалению, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дал финансово-экономической самостоятельности муниципальным образованиям. Не разрешил эту проблему и Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В результате большинство уставов муниципальных образований, не "мудрствуя лукаво", просто переписали статью 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это же сделал и Устав Хабаровского края в ст. 31, но проблему самофинансирования муниципального образования не решил.

Слабость Устава г. Хабаровска неоднократно подчеркивалась хабаровскими учеными и общественностью города. Общественностью города предлагались различные варианты улучшения действующего Устава и проекты нового Устава города Хабаровска , но ни городская Дума , ни администрация не пошли на его изменения. Более того, отвечая на предложение депутата городской Думы Л.В. Штуки рассмотреть разработанный жителями города Хабаровска и внесенный ею 7 февраля 2001 года проект Устава, Мэр города Хабаровска А.Н. Соколов отмечая, что "действующий Устав города Хабаровска был разработан на основе опыта функционирования органов местного самоуправления Москвы, Санкт-Петербурга, городов Сибири и Дальнего Востока. Практика его применения в условиях нашего краевого центра, в целом доказала, что этот путь был выбран правильно" , не счел нужным рассматривать предложенный проект на заседании городской Думы, а пригласил Л.В. Штуку к работе по улучшению действующего Устава в созданной им рабочей группе.

Необходимо отметить, что первая попытка обновления Устава была предпринята еще в апреле 1999 года, года "в связи с несоответствием отдельных положений Устава муниципального образования города Хабаровска действующему законодательству Российской Федерации" Мэр г. Хабаровска (П.Д. Филиппов) распоряжением № 380-р от 12.04.1999 года создает комиссию по переработке Устава города . В состав комиссии вошли десять муниципальных чиновников, один депутат городской Думы (Л.И. Зацепина) и два представителя научных кругов края (Н.М. Байков и Нарутто С.В.). Возглавил комиссию вице-мэр В.П. Казаченко. Комиссией была подготовлена Таблица, включающая в себя 63 поправки к действующему Уставу. Однако поправки так и не были внесены в Думу.

25 апреля 2001 года Мэром города Хабаровска (А.Н. Соколовым) распоряжением № 615-р указанное выше распоряжение было отменено и создана рабочая группа по доработке Устава муниципального образования города Хабаровска . В состав комиссии вошли пять чиновников от администрации города, семь депутатов городской Думы, два представителя общественности и один представитель научных кругов (Н.М. Байков). Председателем комиссии вновь назначен В.П. Казаченко. По какому принципу создавались первая и вторая группы неизвестно. Кроме того, ни первое распоряжение, ни второе не устанавливают полномочия рабочей группы, не определяют срок, к которому группа должна выполнить свою задачу, а главное однозначно указывают на "доработку действующего Устава муниципального образования города Хабаровска".

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что назрела острейшая необходимость обновления Устава муниципального образования города Хабаровска, причем не путем внесения изменений и дополнений в действующий Устав, как это пытается сделать администрации города на протяжении трех лет, а в форме разработки и принятия нового Устава.[5]