РЕФЕРАТ
по курсу «Финансы и кредит»
по теме: «Государственный кредит»
1. Сущность и функции государственного кредита
Государственный кредит — одно из звеньев финансово-кредитной системы. Он охватывает совокупность денежных отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физических и юридических лиц — с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора или гаранта.
Наибольшее развитие во всем мире получила деятельность государства в качестве заемщика. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет из бюджета средства на возвратной и платной основе юридическим и физическим лицам, встречается значительно реже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение каких-либо иных обязательств, взятых другими заемщиками, оно является гарантом.
В отличие от двух первых видов кредитных отношений (заемщик, кредитор), сразу же влияющих на величину централизованных денежных фондов, выдача гарантий не обязательно приводят к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитался по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Однако обычно достаточно надежные заемщики не нуждаются в государственных гарантиях. Они в состоянии привлечь средства на кредитном рынке самостоятельно. В связи с этим государственные гарантии традиционно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов бюджетных средств.
Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита — и несет признаки как тех, так и других. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов, и является вторым по величине после доходов источником формирования финансовых ресурсов государства и местных органов самоуправления.
Как один из видов кредита государственный кредит тесно связан с другими видами кредитных отношений и имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых категорий, например налогов. В отличие от налогов он имеет добровольный характер, хотя в истории нашего государства известны случаи отхода от принципа добровольности при размещении займов. Если налоги движутся только в одном направлении: от плательщика в централизованные денежные фонды (обратное движение возможно только в случае возврата переплаченных или ошибочно взысканных сумм), то основой государственного кредита является его возвратность и платность. Последнее означает, что через определенный период времени внесенная сумма возвращается с процентами.
Государственный кредит отличается и от других видов кредитных отношений. Эти отличия обусловлены не только субъектами отношений, но и направлением использования средств, особенностями ценообразования на привлеченные или выданные ресурсы, формированием обеспечения.
Как финансовая категория, государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.
Распределительная функция. Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита.
За счет позаимствованных средств государство может финансировать текущие или капитальные расходы. Для сохранения платежеспособности государства краткосрочные займы могут направляться только на покрытие кассовых разрывов, тогда как среднесрочные и долгосрочные позволяют финансировать капитальные расходы.
Финансирование расходов капитального характера за счет позаимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Школа или библиотека обеспечивают потребности не одного поколения, поскольку служат 30 - 50 лет и более. В этом случае их строительство не должно быть оплачено в течение нескольких лет за счет налогов с тех, кто, возможно, даже не успеет воспользоваться их услугами. Гораздо разумнее переложить финансирование таких объектов на все поколения, которые будут ими пользоваться. Такое растяжение источников финансирования во времени и обеспечивается путем выпуска займов на соответствующий срок. В последнем случае поколение, строящее школу, несет аналогичное финансовое бремя, что и последующие поколения, за счет налогов с которых погашается как основной долг, так и проценты по нему.
Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени и при благоприятных обстоятельствах может быть даже снижено. Финансирование расходов за счет займов позволяет не увеличивать налоги в заданный период времени, что пришлось бы сделать в противном случае.
Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования средств. В случае производительного вложения мобилизованных капиталов построенный объект после вступления в действие начинает приносить прибыль, за счет которой и погашается заем. Никакого усиления налогового бремени в этом случае не происходит.
При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например финансировании за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга.
Усиление тяжести налогового бремени, вызванное заимствованиями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.
Регулирующая функция. Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.
Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, государство сжимает платежеспособный спрос. Тогда, если за счет кредита финансируется развитие производства, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например, преподавателей и врачей количество наличной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.
Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдача кредитов под их залог, проводимые Центральным банком, являются важным инструментом регулирования ликвидности коммерческих банков. В России подобные операции получили распространение после августовского кризиса рынка межбанковских кредитов в 1995 г. Кредиты под залог высоко ликвидных государственных ценных бумаг стали предоставляться Банком России с апреля 1996 г.
Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим кредит становится для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства и в то же время стимулирует их создавать накопления, приобретая государственные ценные бумаги.
До определенных пределов этот процесс не оказывает существенного негативного влияния на производство. В том случае, если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие будет равняться нулю до их полного поглощения. Только после этого активность государства на финансовом рынке выразится в росте ссудного процента, а отвлечение значительной доли денежных накоплений для непроизводительного использования существенно замедлит темпы экономического роста.
Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары национального производства за счет позаимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В промышленно развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экспорта продукции или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам.
Поддержка малого бизнеса предполагает, что государство берет на себя погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям в случае их банкротства. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальных товаров. Тем самым поощряется освоение новых рынков сбыта отечественной продукции.
Большую роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет региональных бюджетов. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие определенных районов или необходимых направлений экономики той или иной территории.
Контрольная функция. Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов. Однако она имеет свои специфические особенности, порожденные особенностями данной категории. Во-первых, она очень тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств, во-вторых, охватывает движение стоимости в обе стороны, поскольку предполагает возвратность и возмезд- ность привлечения ресурсов, в-третьих, осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами
2. Управление государственным кредитом
Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управление государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление государственным кредитом как одно из направлений финансовой политики находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость и целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов страны и т.п.
Под управлением государственным кредитом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированием рынка государственных ценных бумаг, обслуживанием и погашением государственного долга, предоставлением ссуд и гарантий.
Высшим органом управления государственным кредитом в России является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита или рефинансирования ранее сделанных долгов, так и кредитования за счет средств бюджета.
Согласно ст. 106 Бюджетного кодекса предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего дол- га, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации.
В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме, превосходящем установленный законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, если при этом оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, приводящую к снижению расходов на его обслуживание.
Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации, не предусмотренный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
С целью оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс предусматривает разработку Правительством РФ двух программ: Программы государственных внешних заимствований (ст. 108 БК) и Программы государственных внутренних заимствований. Программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников, сроков возврата и представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.
В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:
• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой, например снижение темпов инфляции.
Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством правительства обычно осуществляет Министерство финансов РФ или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом.
В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Для этого указанные департаменты Министерства финансов ведут государственные книги внутреннего и внешнего долга России. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу.
Министерство финансов РФ выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица Федерации. Оно определяет конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством.
В соответствии с Бюджетным кодексом Банк России бесплатно осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат передаче Министерством финансов на хранение и учет в депозитарий. Функции депозитария выполняет Банк России или иная организация, уполномоченная им. Банк России осуществляет по поручению Минфина и за счет средств федерального бюджета выплаты владельцам облигаций при погашении выпусков. Регулирование рынка государственных ценных бумаг также осуществляется Центральным банком РФ.
Специализированным банком по обслуживанию внешнего и внутреннего валютного долга является Внешэкономбанк.
Долговая политика РФ на современном этапе. В ближайшие три года Минфин России намерен разместить на отечественном рынке государственные ценные бумаги на сумму 897 млрд. руб. В результате внутренний долг РФ достигнет размера 1,6 трлн. руб. Предполагается, что государственные займы помогут стерилизовать избыточную денежную массу, хотя возможность их эффективного использования вызывает большие сомнения.
В настоящее время государство располагает значительным избытком финансовых ресурсов, о размере которого говорят величина стабилизационного фонда, превысившего на конец 2005 г. 1,5 трлн. руб., золотовалютные резервы Центрального банка РФ в размере 215 млрд. долл.
Тем не менее, Минфин России продолжает наращивать объемы заимствований на внутреннем рынке.
Размещение таких значительных заимствований объясняется не потребностями в средствах федерального бюджета, а необходимостью выполнения задач, сформулированных в Основных направлениях долговой политики РФ.
1. Уменьшение абсолютных и относительных размеров вешнего долга РФ путем его замены внутренними заимствованиями.
2. Сохранение и развитие национального рынка государственных ценных бумаг.
3. Использование инструментов долговой политики, в частности государственных гарантий, для ускорения темпов социально- экономического развития.
4. Дополнительная стерилизация избыточной денежной массы и борьба с инфляцией.
Для решения первой задачи государство в последние годы прикладывает немало усилий. Так, в 2005 г. Россия досрочно отдала внешним кредиторам свыше 15 млрд. долл. В июне 2006 г. было достигнуто соглашение с Парижским клубом кредиторов о досрочном погашении долга в размере 22 млрд. долл. За право досрочного погашения Россия выплатила премию в размере чуть более 1 млрд. долл. По признанию генерального секретаря Парижского клуба, это рекордная сумма премии при погашении долга за всю историю существования этого объединения кредиторов.
Структура государственного долга России по замыслу управляющих органов должна измениться кардинальным образом: доля займов, номинированных в национальной валюте, возрастет с 35,5% в конце 2006 г. до 53,1% в декабре 2009 г. Изменится и источник погашения внешних долгов. Если в 2005 г. для этого использовались средства Стабилизационного фонда, то в дальнейшем предлагается направить на досрочное погашения внешней задолженности заемные ресурсы, полученные на внутреннем рынке.
В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации также предполагается повышение объема средств, направляемых на компенсационные выплаты, а также расширение категорий граждан, которые будут их получать. В период в 1996 по 2005 г. на эти средства из федерального бюджета было выделено 106,6 млрд. руб. В бюджете 2006 г. запланирована сумма 40 млрд. руб. для компенсации россиянам.
3. Российская Федерация как заемщик
Для покрытия бюджетного дефицита Россия длительный период времени была вынуждена привлекать заемные средства. В ст. Бюджетного кодекса государственные заимствования РФ определяются как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. Форма долговых обязательств национально-государственных и административно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах.
В зависимости от валюты, в которой выпускаются займы, Бюджетный кодекс РФ делит их на две группы: внутренние и внешние. Группы отличаются друг от друга также по видам заемных инструментов, условиям размещения, составу кредиторов.
Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица являющиеся резидентами данного государства, хотя определенная их часть может приобретаться и иностранными инвесторами. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.
Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внутренние заимствования как «займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ».
Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внешние заимствования РФ как «займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте».
Внутренние займы Российской Федерации. В Законе о федеральном бюджете РФ на 2006 г. предельный размер государственного внутреннего долга на 1 января 2007 г. установлен в сумме 1 148,7 млрд руб.
Для финансирования дефицита федерального бюджета до середины 1990-х годов использовались преимущественного кредиты Центрального банка РФ. В 1995 г. было принято решение о прекращении практики кредитования Центральным банком Правительства РФ, и вся тяжесть покрытия бюджетного дефицита была перенесена на финансовый рынок. Однако уже в 1998 г. законодательные органы были вынуждены принять решение о предоставлении кредитов Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита. В Законах о федеральном бюджете на 1999 г. и на 2000 г. принимались аналогичные решения. В частности, Законом о федеральном бюджете на 2000 г. предусмотрено в целях покрытия внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета разрешить Центральному банку РФ приобрести государственные ценные бумаги при их первичном размещении на сумму 30 млрд руб.
Эмитентом ценных бумаг от имени Российской Федерации выступает Минфин РФ. Обязательства РФ, субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ и подлежат оплате в валюте РФ. Согласно ст. 98 Бюджетного кодекса изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.
Отказ от использования средств Центрального банка для финансирования дефицита федерального бюджета РФ и ориентация на финансовый рынок означали развитие рынка государственных ценных бумаг. В то же время неуклонный рост дефицита бюджета, необходимость погашения ранее выпущенных займов за счет новых выпусков (рефинансирование долга) вели к быстрому наращиванию этого сегмента рынка ценных бумаг.
Наибольший удельный вес в финансировании бюджетного дефицита страны до августа 1998 г. занимали государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) и облигации федеральных займов (ОФЗ). ГКО впервые были выпущены в 1993 г. ГКО являются краткосрочным заемным инструментом. Первоначально они выпускались на три месяца, позднее стали выпускаться на шесть и двенадцать месяцев.
Реализация ГКО осуществляется со скидкой с номинала. В целях упрощения расчетов цена устанавливается в процентах к номиналу. Погашение производится Банком России по номиналу. Таким образом, доход инвестора складывается за счет разницы между ценой реализации (или ценой погашения) и ценой покупки. Основным недостатком этих ценных бумаг был исключительно короткий период их обращения — до одного года. Однако они сыграли исключительно важную роль в становлении отечественного рынка государственных ценных бумаг.
Именно на базе ГКО отрабатывался весь механизм выпуска, размещения, регулирования и погашения государственных ценных бумаг, впервые создаваемый в России. ГКО стали тем инструментом, на котором учились работать с ценными бумагами коммерческие банки, население и другие инвесторы. Около 5 лет ГКО обеспечивали финансирование дефицита федерального бюджета и оставались основным заемным инструментом РФ на внутреннем рынке. Дальнейшее развитие рынка государственных ценных бумаг привело к значительному изменению его состава и структуры в сторону увеличения доли долгосрочных ценных бумаг, снижения, а позднее и отказа от выпуска краткосрочных.
Кроме свободно обращающихся на рынке государственных ценных бумаг Минфин для обеспечения инвестиционных потребностей страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и акционерных инвестиционных фондов выпускает и нерыночные ценные бумаги. В настоящее время нерыночные ценные бумаги представлены государственными сберегательными облигациями. Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 262 определены генеральные условия эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций. Владельцами облигаций могут бьгть следующие юридические лица: страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, Пенсионный фонд РФ и иные государственные внебюджетные фонды РФ — в случае, если инвестирование их средств в государственные ценные бумаги предусмотрено законодательством.
Владельцы облигаций и управляющие компании имеют право на:
1) получение при погашении облигаций их номинальной стоимости, а также доходов в виде процентов, начисляемых исходя из номинальной стоимости облигаций;
2) предъявление облигаций к обмену на федеральные государственные ценные бумаги в порядке, предусмотренном условиями эмиссии и обращения облигаций, в объемах и в сроки, определенные решением о выпуске облигаций;
3) предъявление облигаций к выкупу в порядке, предусмотренном условиями эмиссии и обращения облигаций, в объемах и в сроки, определенные решением о выпуске облигаций.
Внешние займы и внешний долг РФ. В объем государственного внешнего долга РФ включаются:
• объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ;
• объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций (ст. 98 БК РФ).
В Законе о федеральном бюджете РФ на 2006 г. предельный размер государственного внешнего долга на 1 января 2007 г. установлен в размере 79,2 млрд. долл. США.
Программой государственных внешних заимствований на 2006 г. предусмотрены целевые иностранные заимствования в объеме 1 112 млн долл. В том числе кредиты международных финансовых организаций — 959 млн долл., кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм — около 153 млн. долл.
Целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.
Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране-кредиторе.
Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций.
В соответствии с программой государственных внешних заимствований РФ на 2006 г. кредиты международных финансовых организаций представлены кредитами МБРР и ЕБРР.
В конце 90-х годов XX в. Россия вошла в пятерку стран с максимальной внешней задолженностью наряду с Бразилией, Мексикой, Индией и Аргентиной. Ее внешний долг превысил 155 млрд. долл., в дальнейшем благодаря политике по сокращению внешнего государственного долга он имел постоянную тенденцию к сокращению.
После распада СССР было объявлено, что Россия в обмен на отказ бывших республик от причитающейся им доли активов принимает на себя все их долги. Такое непростое решение позволило нашему государству сохранить свои позиции на международных финансовых рынках и обеспечить доверие к ним потенциальных западных инвесторов.
После принятия на себя Россией всего внешнего долга СССР, составлявшего на 1 января 1992 г. 96,6 млрд. долл., остро стал вопрос о методах его регулирования. Конечное решение проблемы внешнего долга России заключалось в выплате кредиторам во второй половине 1990-х гг. ежегодно по 15—18 млрд. долл. Но выполнение такой задачи могло поставить под угрозу судьбу экономики страны. Поэтому основным методом регулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально приемлемых для России условиях. Такой процесс означал составление нового графика выплаты долга, нежели это вытекало из первоначальных схем кредитных соглашений.
Долги СССР в своей основной массе складывались из двух составляющих: долги странам-кредиторам, объединенным в Парижский клуб, и долги банкам-кредиторам, объединенным в Лондонский клуб. В 1990-х гг. XX в. с основными кредиторами были проведены переговоры, которые позволили несколько облегчить долговое бремя РФ. После кризиса 1998 г. Россия вновь была вынуждена обратиться к своим кредиторам с просьбой о реструктуризации долгов. В результате задолженность России Лондонскому клубу была частично списана, а остальная ее часть переоформлена в еврооблигации.
Укрепление финансового положения РФ в середине первого десятилетия XXI в. позволило досрочно полностью погасить задолженность Парижскому клубу летом 2006 г.
4. Государство как гарант
Бюджетный кодекс РФ определяет государственную или муниципальную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству (ст. 115 БК РФ).
Согласно БК РФ (ст. 116) общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда.
Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего дола РФ как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии РФ на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США.
Включение сумм предоставленных гарантий в объем государственного долга вполне оправданно, хотя выдача гарантии сразу и не ведет к осуществлению конкретных расходов бюджета, но предполагает такие расходы в будущем. В качестве примера, когда Россия была вынуждена за счет средств федерального бюджета погасить гарантированные государством долговые обязательства, можно привести облигации РАО «Высокоскоростные магистрали».
Внутренние государственные гарантии. Государственные гарантии РФ внутри страны могут предоставляться субъектам РФ, муниципальным образованиям и отдельным юридическим лицам. Обязательным условием предоставления гарантии является проверка финансового состояния ее получателя. В настоящее время государственные гарантии на федеральном уровне не получили большого распространения.
В 2006 г. предоставление гарантий внутри страны предусмотрено в объеме 62 млрд. руб. В том числе по страхованию военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами — 25,5 млрд. руб.; по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» — 14 млрд. руб. Впервые в федеральном бюджете РФ на 2006 г. предусмотрено предоставление государственных гарантий на реализацию инвестиционных проектов в рамках Инвестиционного фонда.
Внешние государственные гарантии. Внешние государственные гарантии (гарантии в иностранной валюте) не получили в РФ большого распространения. Такие гарантии в 2006 г. предусмотрены в объеме 1000 млн. долл. и представлены гарантиями для оказания поддержки экспорта промышленной продукции. Появление таких гарантий объясняется тем, что Россия последовала примеру ряда промышленных государств, которые для стимулирования экспорта продукции национальных компаний взяли на себя риски, связанные с ее реализацией отдельным иностранным государствам.
Предоставление государственных гарантий для оказания поддержки экспорта промышленной продукции российских предприятий в 2006 г. представлено только тремя разновидностями гарантий:
1) государственными гарантиями, выдаваемыми российским экспортерам промышленной продукции, российским и иностранным банкам, кредитующим импортеров, банки-нерезиденты, иностранные государства при осуществлении экспорта российской промышленной продукции в общем объеме 500 млн. долл.;
2) государственные гарантии, выдаваемые по заимствованиям ЗАО «Росэксимбанк», осуществляемые на цели поддержки экспорта российской промышленной продукции (товаров, работ, услуг) в размере до 200 млн. долл.;
3) государственными гарантиями, выдаваемые по банковским гарантиям, выставляемым ЗАО «Росэксимбанк» по обязательствам российских экспортеров промышленной продукции (работ, услуг) — в размере 300 млн. долл.
5. Государство как кредитор. Бюджетные кредиты
Внутренние кредиты. Бюджетные кредиты — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК).
В качестве заемщиков при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать:
• бюджеты других уровней бюджетной системы РФ;
• унитарные предприятия;
• юридические лица, не являющиеся унитарными предприятиями.
В середине 1990-х годов федеральный бюджет РФ являлся исключительно активным кредитором внутри страны. Средства на возвратной основе в значительных суммах предоставлялись как предприятиям, так и субъектам РФ, в том числе и на поддержку предприятий, функционирующих на их территории.
Предполагалось, что такая форма финансирования, во-первых, будет стимулировать наиболее эффективное и рациональное использование полученных ресурсов, во-вторых, позволит пополнить доходы бюджета за счет получения процентов, в-третьих, позволит снизить расходы бюджета, поскольку заемщики будут стремиться минимизировать свои затраты и тем самым привлекать минимальные суммы бюджетного финансирования, а в-четвертых, по истечении определенного времени полученные кредиты будут возвращены.
Необходимость бюджетного кредитования объяснялась также и тем, что коммерческие банки в основном кредитовали государство. Среди коммерческих предприятий получить дорогой банковский кредит удавалось только высокодоходным торговым организациям.
С начала XXI в. Россия отказывается от широкого использования бюджетных кредитов. С одной стороны, это объясняется тем, что на практике система бюджетного кредитования себя не оправдала. Кредиты своевременно не возвращались, а проценты по ним не уплачивались. С другой стороны, коммерческие банки стали все более активно кредитовать предприятия, ставки по кредитам стали снижаться и необходимость в бюджетных кредитах отпала.
По этим причинам условия бюджетного кредитования начинают ужесточаться, а его объемы и сферы использования свертываться. Вводится требование, по которому бюджетные кредиты юридическими лицами, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, могут быть получены только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита. Способами обеспечения могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита.
Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния заемщиком. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления определяются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.
В настоящее время получателями кредитов, предоставляемых из федерального бюджета, являются в основном бюджеты других уровней, а политика бюджетного кредитования, проводимая РФ, концентрируется на двух базовых направлениях:
• кредиты выделяются преимущественно на покрытие кассовых разрывов;
• предпринимаются существенные шаги по упорядочению просроченной задолженности и ее минимизации.
Внешние государственные кредиты. В соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 122) «Государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором». Такие государственные кредиты формируют внешние активы РФ.
Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.
Внешние государственные кредиты и задолженность по ним перед Россией обычно делится на три группы:
1) задолженность иностранных государств (кроме стран СНГ);
2) задолженность стран СНГ;
3) задолженность иностранных коммерческих банков и фирм (перед СССР или РФ).
В 1990-х годах тяжелое финансовое положение не позволяло РФ выступать на мировом рынке в качестве активного кредитора. Однако в 1970-х — первой половине 1980-х годов СССР играл важную роль на мировой арене в качестве одного из ведущих государств-кредиторов. О размахе такой деятельности, в частности, говорит объем задолженности иностранных заемщиков, не погашенной до сих пор. На 1 января 2005 г. по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством РФ, России остались должны почти полсотни государств. Среди наиболее крупных должников — Индия, Куба, Судан, Сирия, Ирак, Афганистан. Среди должников есть Бенин, Бурунди, Гвинея-Бисау, Иордания, Мадагаскар, Марокко, Непал, Республика Сейшельские острова и многие другие. Всего долг иностранных государств по кредитам СССР и РФ составляет в долларовом эквиваленте на 1 января 2005 г. более 83 млрд. долл.
Для облегчения взимания долгов, ведущие страны-кредиторы объединились в Парижский клуб. Клуб был образован в 1956 г., когда представители ряда западноевропейских стран-кредиторов собрались для обсуждения вопроса об урегулировании балансов платежей по их расчетам с Аргентиной. После того как в начале 80-х годов разразился кризис задолженности развивающихся стран, регулярные заседания Парижского клуба стали основной формой согласования кредиторами всех финансовых вопросов, связанных с пересмотром условий погашения официальной задолженности развивающихся стран. Вступление России в члены Парижского клуба (клуба кредиторов) означало новый этап построения ее взаимоотношений с должниками (меморандум о вступлении России был подписан 22 сентября 1997 г.).
При расчетах с должниками РФ использует различные формы погашения долга. В частности, большое распространение получила поставка товаров в счет погашения государственных кредитов, предоставленных СССР и РФ. По товарам, ввозимым в Россию, в этих целях установлены налоговые льготы.
Несмотря на финансовые проблемы РФ продолжала предоставлять кредиты другим государствам. С укреплением финансового положения России объемы кредитования несколько увеличились. В 2006 г. программа предоставления РФ государственных кредите» иностранным государствам, их юридическим лицам предусматривает расходы федерального бюджета в размере 746 млн. долл. Из этой суммы Болгарии предполагается предоставить кредит в размере 3,262 млн. долл., Вьетнаму — 44,780 млн. долл., Индии — 422,191 млн. долл., КНР — 28,290 млн. долл., Кубе — 147,5 млн. долл.
Субфедеральный государственный кредит. Как и Российская Федерация, субъекты РФ могут вступать в кредитные отношения в качестве заемщиков, кредиторов и гарантов. В количественном отношении преобладает заемная деятельность.
Займы субъектов РФ. Согласно БК РФ (ст. 90) государственные заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.
Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме (ст. 99 БК):
• кредитных соглашений и договоров;
• государственных займов субъектов РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.
Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением перечисленных выше.
Субъекты Федерации получили право заимствовать средства в соответствии с Законом 1993 г. № 4807-1 из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели. Этот же Закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такая мера вполне оправданна, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.
Бюджетный кодекс РФ ввел следующие ограничения.
1. Предельный объем государственного долга субъекта Федерации не должен превышать (точно так же как и муниципального долга) объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107).
2. Предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (аналогичные ограничения установлены и для муниципалитетов) (ст. 111).
Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга (ст. 111 БК) и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, Бюджетный кодекс (ст. 112) допускает применение следующих мер:
• назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ;
• передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ;
• принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством.
В настоящее время внутренний рынок субфедеральных займов активно развивается. По состоянию на начало 2006 г. в обращении находятся облигации займов субъектов РФ и муниципальных займов на сумму около 130 млрд руб., причем почти 50% регионального рынка составляют обязательства Москвы, т.е. около 50 млрд руб.
Наряду с субъектами РФ размещают займы и муниципалитеты. В частности, в Московской области в обращении находятся займы Клинского, Ногинского и Одинцовского районов. Находятся в обращении займы Ангарска, Барнаула, Волгограда, Казани, Красноярска, Нижнего Новгорода и других городов.
По состоянию на 1 января 2006 г. внешние долги субъектов РФ составляют около 1 млрд долл. При этом ценные бумаги в иностранной валюте отсутствует, а задолженность складывается за счет полученных банковских кредитов.
Субъекты РФ как кредиторы. Субъекты РФ, как и сама РФ, имеют право предоставлять бюджетные кредиты и государственные гарантии и на практике активно этим правом пользуются. Законы о бюджетах большинства субъектов РФ обычно предусматривают предоставление кредитов предприятиям, находящимся на их территориях, а также муниципальным образованиям.
Например, законом Воронежской области об областном бюджете на 2995 г., № 93-03 предусмотрено предоставление бюджетных кредитов:
• предприятиям и организациям, осуществляющим реализацию высокоэффективных проектов, размещаемых на конкурсной основе в рамках «Программы экономического и социального развития Воронежской области на 2002—2006 годы»;
• сельскохозяйственным товаропроизводителям и организациям агропромышленного комплекса всех форм собственности на сезонное кредитование для закупки отечественного сельскохозяйственного сырья для промышленной переработки, горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, средств защиты растений и других материальных ресурсов;
• предприятиям и организациям, осуществляющим выполнение областного заказа;
• предприятиям, осуществляющим оказание помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям области в приобретении нефтепродуктов на проведение весенне-полевых и уборочных работ.
Плата за пользование бюджетными кредитами законом о бюджете Воронежской области на 2005 г. установлена в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения договора о предоставлении бюджетного кредита.
Законом о бюджете Красноярского края на 2006 г. (закон Красноярского края от 6 декабря 2005 г. № 16-4147) предусмотрено выделение бюджетных кредитов на приобретение горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным товаропроизводителям края в сумме до 200 ООО тыс. руб. с уплатой процентов за пользование в размере одной пятой ставки рефинансирования Центрального банка, действующей на дату предоставления кредита. Уполномоченным органом по предоставлению кредитов является агентство сельского хозяйства администрации края.
Законом о бюджете Санкт-Петербурга на 2006 г. (закон от 28 ноября 2005 г. № 608-84) бюджетные кредиты предоставляется:
• государственным унитарным предприятиям, имущество которых находится в собственности Санкт-Петербурга, на пополнение временного недостатка собственных оборотных средств, выполнение своих уставных целей и предметов деятельности на срок до конца 2006 г. в пределах лимита в сумме 1285 млн. руб. За пользование бюджетными кредитами взимается плата в размере трех четвертых действующей ставки рефинансирования Центрального банка;
• местным бюджетам на осуществление расходов, связанных с финансированием мероприятий по решению вопросов местного значения в случае поступления в местные бюджеты собственных доходов в объемах меньших расходных потребностей, учтенных при расчете объемов фондов финансовой поддержки. Лимит предоставления кредитов установлен в размере 25 млн. руб. Плата за пользование средствами — одна десятая действующей ставки рефинансирования Центрального банка.
Законом о бюджете Московской области на 2006 г. предусмотрено предоставление бюджетных кредитов на:
• обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей материальными ресурсами для проведения сезонных работ в сумме, не превышающей 120 млн. руб., с уплатой процентов в размере 1% годовых;
• создание резервного фонда зерна для обеспечения государственных нужд Московской области в соответствии в областной целевой программой «Зерно» в сумме до 122 млн. руб. с уплатой 1% годовых;
• реализацию мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры в Московской области в пределах 500 млн. руб. с уплатой 1% годовых;
• строительство социально значимых объектов для формирования государственной собственности Московской области в сумме до 898,6 млрд. руб. с уплатой 1% годовых;
• реализацию мероприятий по поддержке малого предпринимательства в сумме до 8 млн. руб. с уплатой процентов в размере одной второй ставки рефинансирования Банка России и другие мероприятия.
Литература
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (в 2-х частях). М.: Приор, 2010 .
2. Финансы, денежное обращение и кредит. //Учебник под ред. Поляка Г.Б. - М.: ЮНИТИ, 2008.
3. Финансы, денежное обращение и кредит // Учебник под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской;. – М.: Юрайт, 2008.
4. Финансы // Под ред. Грязновой А. Г. - М.: Юрайт, 2007.
5. Центральный Банк Российской Федерации. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2008 год.
|