Основные механизмы регулирования деятельности СМИ
Общественное и этическое регулирование.
Правовое и экономическое регулирование деятельности средств массовой информации далеко не исчерпывают в демократическом обществе набор средств и технологий влияния общества и государства на медийную сферу.
Правовое или государственное регулирование опирается лишь на нормы, правила поведения СМИ, устанавливаемые и охраняемые государством. Очень часто (и это естественно, объективно) правовое регулирование отстает от быстро меняющихся реалий развития демократии в России. К тому же формальные правила не могут учитывать всех традиций, особенностей российской журналистики, хотя бы в контексте национальной или региональной идентичности прессы.
Что касается универсализма рыночного (экономического) регулирования деятельности прессы как панацеи от анархии, то по этому поводу в современной России так же ведутся жаркие дискуссии. Сегодня становится все более и белее очевидно, что неограниченная конкуренция не обязательно гарантирует реальный плюрализм мнений и свободу вхождения производителя в рынок. Критики государственного регулирования похоже осознают, что свободу коммуникаций ограничивают рынки коммуникаций. Иными словами, рыночная конкуренция создает рыночную цензуру.
Если исходить из того, что средства массовой информации являются общественным благом, то это благо необходимо защищать как от чрезмерного государственного контроля, так и от посягательств на приватизацию со стороны рыночного либерализма. Реальная технология такой защиты состоит в создании и развитии средств массовой информации как общественной службы. Разумеется речь идет , прежде всего, о телевещании, как наиболее мощном средстве коммуникации и влияния на общественное сознание, как о проводнике интересов государства, бизнеса, третьего сектора и гражданского общества.
Концепция общественного вещания.
Молодая Российская демократия прошла определенный путь осознания важности общественного вещания. Сразу же после распада Советского Союза многие политики, специалисты выступили организаторами многочисленных дискуссий по этому поводу, с участием представителей парламента и правительства России. Либеральные демократы изучили различные модели общественного вещания, главным образом на примере Великобритании, Франции, Германии. Сегодня в России уже сложилось представление о том, что общественное вещание строится на трех китах: на особом негосударственном управлении, на оригинальной схеме финансирования (без опоры на бюджет государства), на механизме общественного контроля.
У сторонников общественного вещания в России были и есть серьезные оппоненты и не только среди приверженцев государственного патернализма и рыночного регулирования вещательной сферы. Многие скептики утверждают, что в России пока нет реальных условий для создания прессы как общественной службы, поскольку пока не существует развитого гражданского общества.
Однако оптимисты предпочитают действовать и не только в плане агитации за создание общественного вещания. Что служит в современной России источником оптимизма?
Во-первых, Россия является членом Совета Европы и обязана следовать европейским стандартам в регулировании медийной сферы. Еще в 1991 году Совет Европы определил, что нельзя полагаться исключительно на рыночные силы при организации общественного вещания. Коммерческие цели противоречат целям общественного служения прессы, поскольку коммерческое вещание нацелено на финансовый выигрыш и для этого создаются телевизионные программы. А общественное вещание создает программы для того, чтобы осуществлять общественное служение.
Затем эти идеи были развиты в 1994 году на четвертой Европейской конференции в Праге на уровне министров по проблемам в области средств массовой информации. Конференция приняла знаменитую Резолюцию "Будущее общественного телерадиовещания", которая включает общие принципы, политические подходы к организации общественного телерадиовещания.
Во-вторых, ростки общественного вещания были заметны и в реальной практике российских СМИ. В частности, на раннем этапе государственной телерадиокомпании ВГТРК, на частной телекомпании НТВ (до 1996 года), в практике многих региональных вещательных компаний.
Однако тенденция развития всех этих СМИ как общественных служб вызывает у специалистов и независимых наблюдателей немалые опасения. К примеру, со сменой руководства телерадиокомпания ВГТРК фактически превратилась в машину государственной пропаганды. Телекомпания НТВ обанкротилась в 2001 году и также утратила свой имидж плюралистичного СМИ. В настоящее время лишь некоторые региональные вещательные компании (ТВ-1 в Томской области, "Афонтово" в Красноярском крае, "Сети -НН" в Нижегородской области и ряд других) по существу своей работы напоминают общественные вещательные службы, служат "трибуной публичной дискуссии", представляют как можно более широкий спектр мнений и точек зрения.
Сложившиеся статус кво, динамика развития отношений в вещательной сфере объясняются общей тенденцией в сфере массового информирования - усилением влияния государства как главного регулятора поведения СМИ в России. В стране осуществляется политика "управляемой демократии" в области СМИ. Ее результатами стали:
дальнейшее огосударствление СМИ на федеральном и региональном уровне, что делает невозможным реализацию прав граждан на доступ, производство и распространение информации независимо от государства;
фактическое неравенство условий в доступе, производстве и распространении информации для государственных и негосударственных СМИ;
неразвитость и диспропорции медийного и рекламного рынков, и, как следствие, экономическая зависимость СМИ от государства и спонсоров;
коррупция в СМИ, широкое распространение заказных публикаций, использование СМИ в информационных войнах;
разрушение института репутации журналиста и СМИ как основного условия профессионального и коммерческого успеха.
Сторонники концепции развития сферы массовой информации как общественной службы считают, что многие из этих негативных тенденций можно нивелировать или повернуть вспять реальным поворотом СМИ к общественному вещанию. Либеральные демократы правого толка, правозащитные организации, Союз журналистов России приняли в январе 2002 года согласованную программу действий. Они намерены лоббировать создание в России института общественного телерадиовещания, который обеспечит общественный контроль за телевидением и радио, создаст условия для плюралистичной, социально и культурно ориентированной программной политики, повысит уровень объективности и достоверности информации, распространяемой электронными СМИ. По их мнению, для достижения этих целей необходимы следующие шаги:
Принять закон об общественном телерадиовещании в РФ;
Создать центр подготовки кадров для общественного телерадиовещания.
Преобразовать один из федеральных государственных телеканалов (РТР или ОРТ) в общественный телеканал.
Преобразовать одну из федеральных государственных радиостанций ("Радио России" или "Маяк") в общественную радиостанцию.
Преобразовать региональные государственные телерадиокомпании (ГТРК) в общественные.
Вызывает интерес и инициатива Союза журналистов России. Союз подготовил в 2002 году к изданию энциклопедию общественного вещания, в которой обобщен мировой опыт - дан сравнительный анализ служб общественного вещания более, чем в пятидесяти странах. Эта книга поможет продвижению идей общественного вещания на различных уровнях управления, в парламенте и в самой медийной сфере. Кроме того, программа Союза журналистов России по развитию общественного вещания предусматривает создание подлинных служб общественного вещания в ряде регионов, поскольку на федеральном уровне пока шансов для этого немного.
Специализированный арбитраж в сфере массовой информации
Отсутствие экономической базы, недостатки действующего законодательства привели к тому, что СМИ в России все больше утрачивают интерес к проблемам и нуждам общества и либо ориентируются на потребности власти, либо отстаивают корпоративные интересы структур бизнеса и политических партий. Ангажированность отдельных групп СМИ привела к росту конфликтов между самими СМИ, особенно усиливающемуся в период избирательных кампаний.
В этой связи чаще и чаще в современной России звучат голоса в пользу создания эффективных механизмов внесудебного разрешения многочисленных информационных споров, вызванных низким качеством работы прессы, программной политики вещания. Эти обстоятельства заставляют молодую российскую демократию изучать и использовать опыт западной демократии, для которой судебные прецеденты с участием прессы не являются таким массовым явлением как в России. Именно этот опыт и стал отправной точкой отсчета для поиска в России.
В 1993 году группа демократов из окружения президента Б. Ельцина разработала формулу оригинального информационного арбитра. Так появился Указ президента о создании Судебной палаты по информационным спорам (СПИС) при Президенте России.
СПИС имела двойственный статус: с одной стороны, она являлась государственным органом при Президенте РФ, с другой, - органом саморегулирования СМИ. В последнем случае Судебная палата проявляла себя как институт посредничества, как негосударственный механизм, используемый для обеспечения социальной ответственности средств массовой информации.
Как орган государственной власти Судебная палата призвана была обеспечить закрепленные статьей 29 Конституции Российской Федерации информационные права граждан, соблюдение их законных интересов в этой области. А также эффективное выполнение Президентом Российской Федерации конституционной обязанности выступать гарантом прав и свобод человека и гражданина.
Предметом разбирательства СПИС являлись споры, вытекающие из: а)ущемления свободы массовой информации; б)необходимости оперативно обеспечить исправление (опровержение) в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы; в)необъективности и недостоверности сообщений в СМИ; г) нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации; д) ущемления нравственных интересов детства и юношества в СМИ; е) нарушения принципа политического плюрализма; ж) распределения времени вещания на телевидении и радио для парламентских фракций.
В период избирательных кампаний СПИС обеспечивала равный доступ кандидатов и избирательных объединений к СМИ, равное использование ими СМИ. В компетенцию Судебной палаты входило рассмотрение споров и иных дел, связанных с деятельностью СМИ, кроме тех, которые законом отнесены к юрисдикции судов Российской Федерации. Таким образом, Судебная палата занималась делами, которые не могли быть предметом судебного разбирательства.
В своей практике Судебная палата руководствовалась общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России, российским законодательством и нормами журналистской этики. Производство по делу в Судебной палате завершалось вынесением решения, рекомендации, экспертного заключения или заявления. Наиболее часто встречающийся акт - это решения. Оно носило обязательный характер для участников спора.
Все дела, по которым Судебная палата вынесла свое решение или экспертное заключение условно можно разделить на 5 категорий:
Дела, связанные со злоупотреблением свободой массовой информации.
Дела,связанные с посягательством на честь, достоинство, деловую репутацию.
Дела, вытекающие из нарушения законных прав журналистов и граждан России на получение общественно значимой информации.
Административно-финансовые споры: конфликты редакции СМИ с федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления по поводу регистрации и аккредитации СМИ, правового статуса учредителей СМИ и т.п.
Споры, вытекающие из нарушений избирательного законодательства РФ: незаконное непредставление кандидатам на пост Президента РФ, кандидатам в депутаты Государственной Думы РФ, представительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления эфирного времени, либо необоснованный отказ в публикации агитационного материала и т.п.
Однако по функциям и методам действия, за редким исключением, Судебная палата представляла собой, прежде всего, институт саморегулирования, созданный в виде квазисудебного органа, и лишь "по букве" своего Положения СПИС являлась государственным органом. Именно такая двойственная этико-правовая природа СПИС позволяла ей быть более гибкой и эффективной в своих результатах по сравнению с судами общей юрисдикции и иными государственными органами, действующими на информационном пространстве России.
Санкции, которые Палата применяла к виновной стороне, были весьма разнообразны. Так, СПИС была вправе:
вносить представления Министерству печати о вынесении им письменных предупреждений учредителю и (или) редакции (главному редактору) в соответствии с требованиями статьи 16 Закона РФ "О СМИ";
вносить в суд представления о прекращении деятельности СМИ;
объявлять замечание журналисту, нарушающему общепринятые этические нормы, а в случае выявления нарушения законодательства - ставить вопрос перед соответствующими органами о привлечении журналиста к установленной законодательством ответственности (в том числе направить материалы в органы прокуратуры);
ставить вопрос перед государственным органом о привлечении чиновника к установленной законодательством ответственности в случае систематического нарушения информационных прав граждан, журналистов, редакций СМИ.
Сами члены Судебной палаты считали, что главным их оружием была гласность, открытость и оперативность действия. Реальная практика и была таковой. Именно поэтому в Палату обращались и рядовые граждане, и депутаты, и бизнесмены за защитой своих прав. Особенно интенсивно сотрудничала с Палатой Центральная избирательная комиссия в период выборных кампаний.
СПИС в соответствии с ее статусом была независимой организацией. Все ее члены назначались лично Президентом России. И только президент мог решать судьбу палаты. Сразу после прихода в Кремль В. Путин ликвидировал СПИС без объяснения причин.
Независимые наблюдатели и сами члены СПИС считают, что причиной ликвидации палаты стали несколько ее решений, которые фактически осуждали поведение администрации Президента и Правительства в ряду конкретных случаев их неадекватного регулирования деятельности СМИ.
Тем не менее, опыт СПИС продолжает использоваться в решении конкретных информационных споров.
Практика Судебной палаты подтолкнула Союз журналистов России к созданию своего органа саморегулирования - Большого Жюри. Оно было создано в соответствии с решением 6 съезда Союза журналистов России в 1998 году. Большое Жюри рассматривает конфликтные ситуации нравственно-этического характера, возникающие в журналистском сообществе в связи с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей.
Большое Жюри принимает претензии как от журналистов и их организаций, так и от иных лиц, заинтересованных в нравственно-этической оценке профессиональной деятельности конкретного журналиста, главного редактора, редакции, учредителя, издателя, распространителя или собственника средства массовой информации.
Омбутсман Союза журналистов выносит решения, опираясь на нормы законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, на статью 19 Всеобщей декларации прав человека, статьи 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах и статью 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на резолюцию 45/76 А Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1990 г., касающуюся информации на службе человечества, Декларацию принципов терпимости, принятую Генеральной конференцией ЮНЕСКО в 1995 г., а также на другие декларации ЮНЕСКО об укреплении независимых и плюралистических средств информации, на документы совещаний Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ), касающиеся деятельности СМИ и журналистов, на Московскую декларацию журналистов в поддержку культуры мира от 14 ноября 1998 г.
При рассмотрении конфликтных ситуаций Большое Жюри учитывает положения Кодекса профессиональной этики журналистов, принятого 4 съездом Союза журналистов России, а также кодексов журналистской этики, действующих в различных региональных журналистских организациях.
Подавляющее большинство обращений в Большое Жюри (также как и в Судебную палату по информационным спорам) содержало жалобы на недобросовестную журналистику. В качестве претензий отмечаются нежелание журналистов проверять достоверность получаемой информации, отделять факты от мнений, преувеличение, неуважение к личности героев публикаций. Все решения Большого Жюри и Судебной палаты придавались гласности. Вокруг ряда принципиальных решений нередко разворачивались жаркие общественные дискуссии. Можно констатировать, что практика Судебной палаты и Большого Жюри оказала определенное влияние на формирование цивилизованной журналистики.
Тем не менее, по общему мнению специалистов и независимых наблюдателей, практику этического регулирования деятельности прессы в России нельзя считать удовлетворительной и развитой. Эта констатация основана на следующих причинах:
отсутствие мотивации. Значительная часть журналистского сообщества не заинтересована в этическом, равно как и любом ином виде регулирования их деятельности;
этические кодексы российской журналистики пока не стали нормами поведения, де факто они являются декларацией о намерениях;
традиции демократической журналистики находятся в явном противоречии с реальными политическими интересами, государственным патернализмом в медиа сфере и потребностями в управляемой журналистики.
союз журналистов России не стал пока сильной профессиональной корпорацией, способной обеспечить защиту интересов прессы. Фактически это конфедерация 89-ти журналистских организаций, большинство из которых рассчитывает на поддержку государства;
При отсутствии должной внутрикорпоративной мотивации журналистов в соблюдении профессиональной этики актуализируется мотивация внешняя. Совершенно очевидно, что в современной России усиливается влияние судов и прокуратуры на деятельность прессы. Угроза юридического "топора" может заставить прессу повернуться лицом к проблеме саморегулирования.
Однако более перспективной и желательной представляется мотивация, исходящая со стороны российского бизнеса. Он быстро развивается и лучше осознает свои интересы и стремится защищать их, в том числе, и в информационном пространстве. Тем более, что именно бизнес часто несет тяжелые потери от недобросовестной журналистики, информационных войн, порождаемых нечестной конкуренцией. Здесь уместно привести хрестоматийный пример. Ложная информация в прессе о проблемах на Норильском никелевом металлургическом комбинате привела к мгновенному росту цен на никель на Лондонской бирже металла. И хотя затем последовало опровержение, и цены снизились - спекуляции на бирже уже принесли дивиденды тем, кто оплатил ложную информацию в российской прессе.
Именно бизнес наиболее чувствителен к недобросовестной информации. И не случайно крупные предприниматели обращались в Судебную палату, желая получить оперативную информационную реабилитацию, чего они не могли бы добиться в судах общей юрисдикции, где дела по диффамации "тянутся" месяцами и даже годами. Поэтому логично предположить, что заинтересованность бизнеса в создании механизмов саморегулирования, корпоративного влияния на прессу является глубоко мотивированной.
И еще один аргумент в пользу создания института саморегулирования для прессы, освещающей вопросы предпринимательства в экономике. Сфера бизнеса в современной России располагает самой развитой структурой корпоративного влияния и концентрации усилий. В стране активно действуют Российский Союз Промышленников и Предпринимателей, Российская Торгово-промышленная палата, общественная организация "Деловая Россия", Ассоциация региональных банков и другие структуры. Консолидация их усилий может привести к созданию эффективного механизма регулирования деятельности прессы, к созданию информационного арбитража, который бы рассматривал информационные конфликты, возникающие на стыке интересов прессы и бизнеса.
Резюме:
1. В современной России существует недооценка значимости общественного и этического регулирования деятельности прессы.
А) У журналистской корпорации отсутствует мотивация в саморегулирования, превалирует прагматическая потребность обслуживания конкретных политических и экономических интересов. При этом принципы плюрализма и ответственности не являются определяющими для прессы. Ситуация может быть изменена, в частности, крупномасштабными акциями учебного и пропагандистского характера. Цель этих акций состоит в прививке мотивации: если пресса не научится сама решать свои проблемы, то это будет делать государство в лице органов прокуратуры и судов.
Б) У государственной власти отсутствует мотивация в поддержке и одобрении саморегулирования прессы и общественного контроля за ее деятельностью. Российская политическая элита отлично осознала после 1996 г. (вторичное избрание Б. Ельцина на пост Президента России) значимость прямого государственного контроля прессы, прежде всего, телевидения. Снизить уровень государственного патернализма в сфере массовой информации реально с помощью усиления мер, которые бы обеспечили ответственность российских властей за соблюдение международных стандартов развития прессы и прямых обязательств в сфере информационной политики.
2. Реальное продвижение России к цивилизованному демократическому регулированию деятельности прессы могут обеспечить ряд локальных экспериментов на уровне регионов России и в рамках профессиональных корпораций (СМИ и бизнеса).
А) Существует возможность запустить модель общественного вещания в одном или двух субъектах федерации. При этом должен быть создан и предложен местным властям механизм финансирования и общественного контроля вещания.
Б) Созрели все необходимые условия для создания суда журналистской чести (органа саморегулирования) для прессы, освещающей вопросы экономики и бизнеса. В течение короткого срока реально разработать положение о деятельности такого омбудсмана и предложить его для обсуждения и реализации на практике структурам гражданского общества, действующим в секторе экономики, бизнеса и финансов.
|