§ 1. Предмет административного права
Административное право – самостоятельная отрасль российского права.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно- процессуальное.
В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.
Под формированием здесь понимается создание системы органов административной власти, государственных предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоотношений между ними.
Субъекты государственной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).
В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть». Ими обозначается явление, которое включает три главных признака: 1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов); 2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и 3) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. Это признаки властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о государственной администрации, прежде всего имеют в виду субъекта организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).
В настоящее время в России наряду с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением) существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.
Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?
Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).
Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.
Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность – администратор суда – для организационного обеспечения деятельности республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его председателю.
В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация (!) и Управление делами Президента Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.
В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.
Таким образом, под государственной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения, администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.
Деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи,
производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно - процессуальное право.
Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.
Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола, административных импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.
Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права. Но предложенное в начале этого параграфа определение нуждается в ряде серьезных уточнений.
1. Государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, – финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.
2. Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми нормами.
Охранительные нормы закрепляют систему средств административного
принуждения
, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения – государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыб инспекции, организации казаков и т. д.) – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение – важная часть предмета административного права.
То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования
, регистрации
. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией – исполнительные органы, Банк России – они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.
3. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален для административного права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями. Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной администрации на общественные отношения.
Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.
Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.
Сужение предмета административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.
Предмет правового регулирования – главный, но не единственный критерий разграничения системы права Российской Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового регулирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам правоотношений) и другим признакам.
Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация – это управляемая группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.
Главные признаки метода правового регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.
Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования – административно-правовой
и гражданско-правовой.
Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.
Совместная деятельность предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных субъектов.
Административное право – юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор – контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов, саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).
Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. В п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».
Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские – из недоговорных отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности: «Здесь государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного властного регулирования отношений. Здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, наоборот, предоставляет такое регулирование множеству маленьких центров. Эти маленькие центры предполагаются носителями собственной инициативы, и именно им предоставлено регулирование взаимных отношений между собой»*. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воинскую службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки.
При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.
В условиях возникновения споров между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.
* Покровский И .А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917. С. 10.
Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могу потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.
Еще раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.
Участники управленческих отношениях выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»*.
* Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.
Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых-отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.
Предмет и метод административного права
Предмет административного права составляет определенный вид общественных отношений, которые оно регламентирует, превращая их в административные правоотношения. В сферу административно-правового регулирования входят отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления. Административное право регулирует не все отношения в этой сфере, а лишь наиболее принципиальные, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании.
Предмет административного права имеет свою структуру, которая включает определенные составные части. Среди них можно выделить:
1) общественные отношения, складывающиеся в связи с организацией государственной администрации, ее функционированием и реализацией исполнительно-распорядительных полномочий в процессе государственного управления. Эти отношения подразделяются на внутренние (внутриорганизационные) и внешние. Внутриорганизационные отношения можно, в свою очередь, подразделить на внутрисистемные и внутриаппаратные.
Внутрисистемные отношения - это отношения, связанные с организацией и функционированием самой системы исполнительной власти. Они касаются формирования структур государственного управления, определения форм взаимодействия органов исполнительной власти, распределения полномочий, организации государственной службы и т.д. Внутрисистемные отношения в зависимости от положения их участников в системе органов исполнительной власти могут быть вертикальными (иерархическими) и горизонтальными.
Вертикальные отношения складываются:
между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне системы (например, между вышестоящими и нижестоящими органами);
между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями (корпорациями, концернами), предприятиями и учреждениями. Это могут быть отношения субординации или координации.
Горизонтальные отношения в процессе государственного управления складываются между органами, находящимися на одном организационно-правовом уровне системы исполнительной власти (например, между министерствами).
Внутриаппаратные отношения связаны с внутренней организацией и функционированием отдельно взятых органов государственной администрации, взаимодействием их структурных подразделений и должностных лиц, определением их компетенций и т.д. Такого рода управленческие отношения возникают не только в органах исполнительной власти, но и при обеспечении деятельности институтов законодательной и судебной властей. Нормы административного права распространяют свое регулирующее воздействие на деятельность вспомогательных структур, обеспечивающих функционирование законодательных и судебных органов (Аппарат Государственной Думы, Аппарат Верховного Суда и т.д.).
Внешние отношения связаны с управленческим воздействием на субъектов административного права, не входящих в систему органов исполнительной власти и не находящихся в их официальном, служебном подчинении.
Среди них можно выделить отношения:
между органами исполнительной власти и гражданами;
между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями;
между государственной администрацией и негосударственными (коммерческими) предприятиями и организациями, действующими в различных областях государственного регулирования.
Нормы административного права определяют правовой статус этих субъектов и пределы допустимого государственного вмешательства в их деятельность;
2) в предмет административного права входят отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля за деятельностью государственной администрации. Этот контроль может быть внутренним и внешним. Внутренний (административный) контроль осуществляется органами самой государственной администрации. Для его проведения могут создаваться специализированные контрольные структуры (например, Контрольное управление администрации Президента РФ). Внешний контроль осуществляют законодательные и судебные органы, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и т.д.;
3) важнейшей составляющей предмета административного права является система отношений государственной администрации с частными лицами. Оно устанавливает гарантии реализации прав, свобод и законных интересов частных лиц в сфере исполнительной власти. Нормы административного права обеспечивают возможность обжаловать неправомерные действия и решения органов и должностных лиц государственной администрации и защитить свои права как в административном, так и в судебном порядке;
4) административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством для предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, для пресечения противоправных деяний и возмещения ущерба, причиненных правонарушениями;
5) предмет административного права включает отношения, возникающие в связи с правоприменительной оперативно-исполнительной деятельностью государственной администрации. Эти отношения отражают динамику государственного управления и связаны с разрешением индивидуальных конкретных дел, не носящих спорного (конфликтного) характера. Они регулируются административно-процедурными нормами (отношения по лицензированию, регистрации и т.д.);
6) в предмет административного права входят отношения в связи с осуществлением административными органами юрисдикционной функции. Этой функцией они наделяются для разрешения правовых конфликтов в сфере исполнительной власти, которые могут иметь форму административных правонарушений или административных споров. Юрисдикционную функцию органы исполнительной власти могут осуществлять наряду с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью. В рамках государственной администрации для реализации этой функции могут создаваться специальные юрисдикционные органы (например, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в рамках министерства по антимонопольной политике, Апелляционная палата Роспатента и др.). Такие административные органы нередко называют квазисудебными (как бы судебными).
Предмет административного права включает процессуальную деятельность этих органов, а также охватывает деятельность судов по разрешению административных конфликтов. Разбирательство административных дел, отнесенных к ведению суда, осуществляется в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. Кроме того в рамках становления в России административной юстиции предполагается принятие закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства, регулирующего порядок разрешения административных споров. Создание административных судов и административно-процессуального законодательства повысит эффективность защиты прав граждан в их отношениях с государственной администрацией.
Категория "предмет административного права" характеризует сферу правового регулирования, а понятие "метод административного права" раскрывает средства этого регулирования. Оно обозначает способы воздействия на волю и поведение участников управленческих отношений.
Среди таких методов можно выделить:
метод властных предписаний или императивный метод, предполагающий неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов и должностных лиц государственной администрации. В соответствии с императивным методом отношения строятся на подчинении одного их участника воле другого. Эти отношения характеризуются юридическим неравенством сторон: одна из них в лице органов исполнительной власти наделена государственно-властными распорядительными полномочиями по отношению к другой. Юридическое неравенство обусловлено не только подчиненным положением одной из сторон, но и различием их задач, целей, ролей. Органы исполнительной власти в интересах общего блага вправе принимать юридически обязательные решения, контролировать их исполнение и в предусмотренных законом случаях применять административное принуждение. Состояние юридического неравенства сторон в регулятивных правоотношениях при осуществлении властных полномочий не исключает, а предполагает их юридическое равенство перед законом и судом в охранительных правоотношениях;
метод рекомендаций предполагает, что рекомендации субъекта исполнительной власти приобретают правовую силу при условии их принятия другим участником административно-правовых отношений. Рекомендации могут высказываться в ходе консультаций по решению тех или иных управленческих проблем либо в актах, издаваемых органами государственной администрации. Они носят характер наставлений, советов другой стороне по поводу того как ей поступить, какой вариант поведения выбрать в определенной ситуации;
метод согласования или координации используется, как правило, в отношениях между субъектами, не находящимися в прямом подчинении. Координация осуществляется обычно на основе правовых актов, которые устанавливают ее цели, участников, пределы и т.д. Координационные функции могут возлагаться на специально созданные для этой цели правительственные и межведомственные органы (комиссии). Правовыми формами координации являются: принятие совместных нормативно-правовых актов, издание органом - координатором правовых актов, определяющих права и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление планов совместных мероприятий и т.д.;
метод административного арбитража используется для устранения разногласий между органами исполнительной власти, возникающих в процессе государственного управления. Так, в соответствии со ст. 44 Закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. в пределах своих полномочий Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях могут создаваться согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
В административном праве, как и в других отраслях права, используют три основных средства правового регулирования:
предписания, т.е. возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;
запреты, т.е. возложение юридической обязанности не совершать те или иные действия, предусмотренных правовой нормой;
дозволения, т.е. юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Для административного права наиболее характерны прямые средства регулирования - предписания и запреты. Их преобладание обусловлено тем, что ядром административно-правовых отношений являются отношения власти-подчинения. В них одной стороне предоставлен определенный объем властных полномочий по отношению к другой стороне. Эти полномочия реализуются, прежде всего, путем предписания определенного порядка действий либо запрещения определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Метод дозволения предоставляет субъектам административного права возможность выбирать один из вариантов должного поведения, либо действовать по своему усмотрению в рамках правовой нормы.
|