Реферат: Московское представительство фонда «Евразия»

Центр социально-экономической экспертизы

(Нижний Новгород)

Московское представительство фонда «Евразия»

Центр стратегических и международных исследований

Нижегородского лингвистического университета

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ КОРРУПЦИИ В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Аналитический доклад

Под редакцией Андрея Макарычева

Нижний Новгород

2002

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Часть 1. Идентификационные характеристики коррупции

Часть 2. Проблемные контексты

Часть 3. Панорама региональных коррупционных практики в Приволжском федеральном округе

Часть 4. Индикаторы коррупции в региональном масштабе: рабочие гипотезы

Часть 5. Основные направления антикоррупционных действий

Заключение

Список соавторов

СПИСОК АВТОРОВ ДОКЛАДА:

- Бикалова Надежда Александровна, к.э.н., Советник РФ 1 класса, сотрудник аппарата Государственной Думы;

- Валуев Василий Николаевич, студент исторического факультета Нижегородского государственного университета;

- Дахин Андрей Васильевич, профессор, д.филос.н., директор межвузовского Центра социально-экономической экспертизы;

- Макарычев Андрей Станиславович, д.и.н., профессор кафедры международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета (руководитель проекта );

- Михайлов Валентин Вахтангович (г. Казань);

- Рабинович Игорь, региональный эксперт по Башкирии журнала «Восточноевропейское конституционное обозрение» и «Российский региональный бюллетень»;

- Романова Ольга Юрьевна, канд.пол.наук, старший преподаватель кафедры международных отношений и политологии НГЛУ;

- Салагаев Александр Леонидович, канд. соц. наук, докторант, директор Фонда «Общественное мнение-Татарстан»;

- Сергунин Александр Анатольевич, профессор, д.пол.н., заведующий кафедрой международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета;

- Фуфаев Сергей, ведущий специалист Института федерализма и гражданского общества (Москва)

ВВЕДЕНИЕ

В российских общественно-политических кругах существует глубокий скептицизм в отношении антикоррупционной деятельности. Сомнение вызывает всё – и достижимость стратегических целей победы над коррупцией, и эффективность отдельных шагов на этом пути.

Тем не менее, борьба с коррупцией продолжается. Настоящий доклад представляет собой первую попытку публичного и одновременно экспертного осмысления региональных особенностей коррупции на примере Приволжского федерального округа. Основное отличие метода «общественной экспертизы» состоит в том, что он опирается не на перечни нарушений и их фигурантов, а на систему качественных показателей, которая отражает целостную картину коррупционных практик в том или ином регионе, позволяет сравнивать субъекты федерации друг с другом и в итоге создаёт предпосылки для воздействия на властные структуры для исправления ситуации. Именно поэтому оценивать нужно не число фактов коррупции, а условия, способствующие её распространению. Мы анализируем не «войну компроматов», а факторы, благоприятствующие процветанию коррупции в органах власти[1] . В результате вырабатывается определённая схема действий, которая может быть воспроизводима в любом из регионов РФ.

Общественная экспертиза, таким образом, это - способ: а) «сборки знаний», б) вывода оценки ситуации из-под влияния заинтересованных политических инстанций; в) инициирования общественных изменений. Её необходимость связана с тем, что борьба с коррупцией – это сфера, в которой сосуществуют самые различные представления и опыты[2] .

Изучая политико-административные аспекты коррупции, мы анализируем важную составную часть функционирования системы властных отношений. Коррупция – это не «побочный продукт», а составная часть функционирования политико-административного рынка России. Без её анализа нельзя в принципе понять процесс принятия решений на различных уровнях власти. Это – часть «неформального порядка» российской политики, сулящего стране огромные трудности в процессе модернизации и демократического транзита.

Часть 1. ИДЕНТИФИКАЦИОННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ КОРРУПЦИИ

Согласно российскому законодательству, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

Государственная Дума за последние годы рассмотрела ряд законопроектов, посвященных коррупции. В их числе – Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который не был подписан Президентом РФ, а также проект федерального закона «Основы антикоррупционной политики». В настоящее время работа ведется над законопроектом «О поправках к статье 101 Конституции Российской Федерации» (о парламентском контроле)».

Однако «современная российская коррупция – это не всегда правонарушения. Коррупция в широком смысле использует несогласованности и противоречия законов, а также возможности принятия решений в тех или иных интересах, которые российское законодательство часто предоставляет… Многие общественно опасные коррупционные деяния не являются правонарушениями и не могут быть квалифицированы как преступления, поскольку основаны на возможности толкования и применения законов самими чиновниками, на использовании противоречий законодательства, и т.п.»[3] . Поэтому чисто юридический подход к определению политико-административной коррупции нам представляется слишком узким. По сути, коррупция – это один из компонентов криминальных стратегий, используемых для создания благоприятной среды для незаконных действий в самых различных сферах.

Коррупционные связи возникают как реакция (некоторые полагают, что вполне рациональная) на неэффективность государственных институтов, их фрагментацию и персонализацию. Эти связи подпитываются тем обстоятельством, что огромный объём обменов (политических, информационных, ресурсных и других) основываются на неформальных, межличностных договорённостях. Пожалуй, наиболее ярким политическим выражением такого состояния дел стал широко известный феномен «партии власти» (как на федеральном уровне, так и в каждом из регионов)[4] .

Идентифицировать политико-административную коррупцию мы предлагаем через три взаимосвязанные категории:

- Ресурс . Коррупционный сговор предполагает наличие определённого ресурса, доступ к которому является целью участвующих в нём.

- Интерес . Участники коррупционного действий должны преследовать частный либо групповой интерес (отличный от общественного), являющийся движущей силой их деятельности.

- Ущерб . Коррупционное действие должно нанести ущерб общественным интересам («всеобщему благу»).

Именно масштабным перераспределением общественных ресурсов в пользу отдельных групп и в ущерб обществу в целом политико-административная коррупция отличается от бытовой коррупции, существующей в обществе на низовом уровне. При этом антонимами коррупции являются прозрачность, гласность, гражданский контроль за правительством.

Системность политико-административной коррупции , о которой много говорилось в различного рода изданиях, мы понимаем сквозь призму «коррупционных сетей», которые составляют основу «административного рынка» России. На этом «рынке» господствуют свои правила, обеспечивающие льготы и преференции в отношении его субъектов, а также защищающие их от проникновения конкурентов. К прямым льготам мы относим номенклатурные привилегии (дачи, машины, квартиры и пр.) и эксклюзивный доступ к публичным ресурсам. Косвенные же льготы включают в себя:

- положение о неприкосновенности депутатов, являющееся своего рода «политической индульгенцией» для многих нарушителей закона;

- закрытость внутрипартийной жизни, проявляющаяся в доминировании в деятельности большинства политических партий РФ их верхушек. Тайный, келейный процесс составления избирательных списков партий перед парламентскими выборами и невозможность рядовых избирателей влиять на процесс номинации сильнейших является почвой для политической коррупции в партийных рядах;

- ограничения, накладываемые на величину избирательного фонда кандидатов. Наиболее рьяными сторонниками этих лимитов являются инкумбенты, то есть те члены истэблишмента, кто в состоянии наиболее широко использовать «административный ресурс» для своего переизбрания. Именно инкумбентам мешают независимые конкуренты, готовые противопоставить «административному ресурсу» ресурсы финансовые;

- ограничения, накладываемые на предвыборные действия кандидатов. Именно инкумбентам выгодна максимально широкая трактовка понятия «подкуп избирателей» при помощи любых ресурсов (прежде всего финансовых, хозяйственно-экономических и организационных), отличных от административных;

- невозможность раннего начала избирательных кампаний. Это ограничение с точки зрения времени опять-таки даёт преимущество инкумбентам перед претендентами, поскольку первые фактически могут начинать (де-факто) включать свои агитационно-пропагандистские ресурсы задолго до официального начала кампании в рамках выполнения своих служебных обязанностей.

Описанная система отношений на «административном рынке» представляет собой типичную «круговую поруку», закреплённую функциональной закрытостью политической элиты. Разомкнуть этот «порочный круг» изнутри не представляется возможным. Именно поэтому необходимо искать те силы вне административного рынка, которые смогут выполнить эту задачу в стратегическом плане.

Коррупция, таким образом, является органической частью «административных рынков» региональной России. Однако суть административного ресурса в региональной политике трактуется по-разному. К примеру, по словам депутата Государственной думы Олега Морозова, административный ресурс – «это понимание значительной частью избирателей, что популярный в регионе политический лидер, который пользуется поддержкой, позитивно относится к деятельности данного кандидата в депутаты»[5] . Нам представляется, что такая трактовка во многом упрощает ситуацию.

Под административным ресурсом следует понимать совокупность властных прав и полномочий государственного административно-управленческого аппарата, используемых для достижения политических целей, а также механизмы реализации этих полномочий. Политизация функций профессионального управленческо-распорядительного аппарата превращает их в административный ресурс власти. При этом может происходить присвоение частными лицами административно-распорядительных функций государственного аппарата.

От коррупции административный ресурс отличает не обязательное присутствие в действиях должностных лиц мотива личной выгоды. Эта выгода, скорее, носит корпоративный характер, базирующийся преимущественно на политической мотивации.

Часть 2. ПРОБЛЕМНЫЕ КОНТЕКСТЫ

А) Сравнительно-политический контекст выражается во взаимосвязи характера политического режима и коррупции. В самом общем виде можно утверждать, что уровень коррупции выше в тех регионах, в которых:

- у власти находятся репрессивные режимы, использующие авторитарные методы правления;

- значительный удельный вес имеют заброшенные «медвежьи уголки», являющиеся хорошей средой для различного рода манипуляций.

К примеру, по экспертным оценкам, прозвучавшим в ходе семинара «Политико-административные аспекты коррупции в регионах ПФО» (октябрь 2001 г., Нижний Новгород), на выборах в Нижегородской области, где существует развитая политическая среда, реально сфальсифицировать лишь около 2-3% голосов, и административный ресурс здесь не столь эффективен (о чём свидетельствовали победы на выборах А.Климентьева, Ю.Лебедева и Г.Ходырева). В то же время, по оценкам экспертов настоящего проекта, в Татарстане эта цифра легко может быть поднята до 25% и более.

С нашей точки зрения, одним из наиболее плодотворных концептуальных подходов состоит в описании коррупции как составной части «авторитарно-бюрократической» модели развития, хорошо известной по опыту многих латиноамериканских корпоративистских режимов[6] . Ключевой категорией при этом может служить политико-административная рента (что с теоретической точки зрения вполне подлежит изучению с помощью метода, известного как cost-benefit analysis). Для режимов-рантье характерны следующие элементы, типичные для так называемой «делегативной демократии» (Гильермо О’Донелл):

- политический патронаж и клиентизм (аналог российской «крыши»);

- преобладание неформальных практик над формальными. Чаще всего корпоративное единство властных структур становится выше закона (о чём свидетельствует, к примеру, отказ депутата Государственной думы Вадима Булавинова от продолжения судебного разбирательства в отношении результатов первого тура выборов губернатора Нижегородской области 2001 года);

- патримониализм;

- популизм.

Основным стимулом рантье (о чём свидетельствуют многочисленные примеры стран Ближнего Востока, Африки и Латинской Америки) становится не инвестирование получаемых ресурсов в производственный сектор, а их использование для консервации тех политических условий и привилегий, которые позволяют им получать ренту. Это – то, что называется некоторыми исследователями «портфельным выбором» (portfolio choice model of crime[7] ). В конечном итоге получатели политико-административной ренты стремятся к сохранению своей автономии от гражданского общества и к репрессиям в отношении тех сил, которые нацелены на изменение ситуации[8] . При таком типе режима коррупция используется в качестве фактора консолидации правящей элиты, позволяющего ей применять огромное количество мер поощрения и наказания.

Феномен политико-административной коррупции также может быть рассмотрен в рамках одной из концепций Манкура Олсона, выделившего две экономические модели преступного поведения: «кочующий бандит» и «стационарный бандит». Вторая модель предполагает взимание политико-административной ренты со стороны организованной преступной группы, что с экономической точки зрения «предпочтительнее преступности дезорганизованной»[9] .

Возникает вопрос: возможна ли трансформация модели «рантье», существующей в России на региональном уровне? Можно говорить о двух направлениях её эволюции.

- Первое – это постепенная либерализация и модернизация региональных политических режимов, предполагающая укоренение реальной политической конкуренции на основе укрепления политического плюрализма, реализация принципа разделения властей, прозрачность в принятии решений, правовое регулирование политической деятельности, обеспечение свободы СМИ.

- Второе возможное направление – дезинтеграция режима и распад системы управления. Опасность этого сценария в этнических республиках приводит к вялому, безвольному поведению федерального центра в отношении очевидных случаев массовых нарушений на региональных выборах. Даже в дотационной Мордовии представительство президента закрывает глаза на массированное и систематическое использование административного ресурса. По мнению участников настоящего проекта, поначалу у оппозиционных сил в Татарстане и Башкортостане были надежды на В.Путина, однако сейчас уже ясно, что “политическая целесообразность” вновь взяла верх. Видимо, особая толерантность Москвы к этническим республикам объясняется опасением того, что “сумерки империи” могут начаться именно оттуда.

Говоря о трансформации региональных режимов-рантье, нужно иметь в виду не только внутрирегиональные, но и внешние факторы воздействия. Понятно, что никакие глобальные трансформации сами по себе не приведут к автоматическим позитивным изменениям в сфере борьбы с коррупцией. Не гарантирует результата в этом направлении и построение модели «сильного государства» (о чём может свидетельствовать, допустим, пример Египта).

Подключение регионов к глобальным процессам может двояко сказаться на судьбе их политических режимов:

- с одной стороны, глобализация способствует либерализации и модернизации всей сферы управленческих и социально-экономических отношений. Так, наученные своим собственным горьким опытом неэффективного кредитования слаборазвитых стран, глобальные институты (Международный валютный фонд, группа Всемирного банка и Всемирная торговая организация) с середины 1990 годов стали более жёстко и последовательно, чем раньше, внедрять в практику такие принципы взаимоотношений, которые предполагают устранение препятствий на пути инвестиций в развивающиеся страны, обязательность независимого аудита для получения новых кредитных линий или реструктуризации долгов, повышение качества надзора за финансовыми операциями, большую ясность и строгость бюджетного процесса, предоставление международному сообществу большего объёма экономической и статистической информации[10] .

- с другой стороны, глобализация может усилить стимулы для ренто-ориентированного поведения (прежде всего, за счёт административного контроля за продажей энергоносителей и природных ресурсов). Кроме того, расширение сферы использования информационных технологий вполне может быть использовано региональными «политическими рантье» для усиления манипуляции информацией путём её сокрытия, искажения или незаконного обнародования.

Б) Социальные контексты

Одна из теорий связывает расцвет коррупции с распадом социальных иерархий[11] . При таком подходе проблемы коррупции становятся составной частью анализа так называемого «общества рисков», в котором доминирует катастрофическое сознание и ощущение «моральной паники»[12] .

Есть теории, по сути оправдывающие существования различных проявлений коррупции, приписывая ей выполнение таких функций, как «смазка», «амортизация» и «стабилизация». Согласно этой логике, в периоды трансформаций сложившихся связей коррупция во многом способствует ускорению процесса образования новых, более эффективных связей. Согласно этой точке зрения, политический процесс опутан огромным числом уз, и люди, вынужденные нарушать формальные правила, мотивированы вполне рациональными целями. Неоинституциональный подход рассматривает коррупционные отношения сквозь призму таких вполне рациональных и рыночных категорий, как «рынок труда» в теневом бизнесе, конкуренция на мафиозном рынке, издержки и прибыль, бюджет теневых организаций, спрос, специализация, и т.д.[13] Некоторые эконометрические исследования отмечают, что чиновник, берущий взятки, вполне может быть более эффективным, чем его «честный» коллега, который из-за своей волокиты и соблюдения всех правил бюрократии либо способен загубить важное для общества дело, либо спровоцировать обращающегося к нему человека к даче взяток на более высоком уровне административной иерархии[14] .

По словам И.Клямкина, в России сегодня доминирует репрессивная тенденция в оценке методов борьбы с коррупцией. «Общество явно склоняется к тому, что коррупция и теневой бизнес могут быть подавлены только силой – полицейской или даже военной. В самом же обществе люди не видят ни влиятельных интересов, ни интеллектуальных и нравственных ресурсов … которые подталкивали бы к серьёзным антикоррупционным действиям… Репрессивное сознание, будучи доминирующим в современной России, лишено энергии оптимизма; оно скорее инерционно-остаточное»[15] .

Существенным ограничителем антикоррупционной деятельности является то, что не только органы власти, но и многие неправительственные институты привыкли работать в «теневых условиях». В самом обществе существуют значительные слои, “включённые в теневую реальность ”, настроенные на работу в теневых отношениях. Это касается, прежде всего, крупного бизнеса, средств массовой информации и политических партий (по словам директора Института социологического анализа Игоря Клямкина, прежде всего речь идёт о сторонниках ЛДПР[16] ). В этом смысле надежды на то, что взаимоотношения между властью и обществом станут более прозрачными лишь по причине естественной смены поколений, являются достаточно эфемерными.

Проникновение коррупции в сферу социально-политических отношений прямо связано со слабой системой социальной коммуникации между основными акторами. Есть прямая зависимость между коррупцией и системой взаимоотношений между политическим классом и обществом. Именно поэтому “гораздо легче купить голоса, чем убедить депутата, фракцию, партию”[17] . Аналогичным образом обстоят дела и с индивидуальным избирателем: поскольку инвестировать свой голос в политические структуры – чрезвычайно сложный процесс, происходит массовая продажа голосов, которая и является одной из возможных рациональных стратегий.

В) Электоральный контекст

Классическая аппаратная коррупция , как правило, связана со сферами, далёкими от внимания широкой публики: взятки, перераспределение подрядов на ремонтные работы, предоставление квартир в ответ на оказанные услуги, поборы с предпринимателей и так далее. Особенность политической коррупции состоит в том, что с одной стороны, она касается публичных сфер и в силу этого видна всему обществу. С другой же стороны, её очень трудно доказать юридически. Тем не менее, выделить несколько факторов, которые способствуют её появлению во время выборов, всё-таки можно.

Во-первых, это контроль - административный или финансовый – того или иного кандидата за СМИ. Сам принцип «сфер влияния» в медиа-индустрии неизбежно ведёт к злоупотреблениям, поскольку связан с покупкой журналистов «под выборы» и негласными договорённостями между региональными медиа-магнатами.

Во-вторых, малые суммы избирательного фонда, устанавливаемые произвольно, «на глазок», столь же неизбежно толкают кандидатов к «двойной бухгалтерии». Беда наших выборов не в больших деньгах, а в их непрозрачности. В США, например, фонд кандидатов может быть сколь угодно велик, поскольку ограничения были приравнены судом к посягательству на права человека. В то же время в Америке есть предельные суммы на отдельные виды пожертвований, а также право избирателей знать источник любого взноса свыше определённой суммы.

В-третьих, попытки использовать в предвыборных целях экономические или финансовые процессы тоже граничат со злоупотреблениями. Наиболее наглядной иллюстрацией этого стала «энергетическая война» в Нижнем Новгороде накануне губернаторских выборов 2001 году.

В-четвёртых, щедрая раздача на выборах явно невыполнимых обещаний – потенциально благодатная почва для манипуляций. Программы кандидатов на региональных выборах изобилуют посулами в тех сферах, на которые их компетенция – даже в случае победы - не распространяется. Когда мэр Нижнего Новгорода Юрий Лебедев накануне губернаторских выборов 2001 года сделал попытку провести референдум по вопросу, не относящемуся к местному самоуправлению, прокуратура обратила на это внимание. А когда кандидаты обманывают избирателей тем, что обещают им «заморозить коммунальные платежи» или добиться «культурного возрождения нации», то получается, что никто не может расценить это как вид политической махинации.

Г) Кадровый контекст

Почва для распространения коррупции - низкий уровень профессионализма управленческой элиты России. Идеальный реципиент коррупционных благ – это чиновник с низким уровнем квалификации, не способный найти себя вне административного рынка. Непрофессионал будет стараться компенсировать дефицит знаний и умений нелегитимными и непубличными приёмами (интриги, неформальные согласования, заговоры и пр.). Коррумпированное государство негласно предоставляет возможность такому чиновнику пользоваться теневыми источниками дохода в качестве компенсации за низкий уровень заработной платы.

Настоящий же профессионал реже прибегает к нелегальным способам деятельности, поскольку он имеет достаточно возможностей достичь своих целей (в том числе карьерных) законными методами, не ставя под угрозу свою деловую репутацию. Кроме того, профессионал не связывает реализацию своего потенциала исключительно с возможностями «административного рынка», и поэтому не держится за власть любыми способами. Такой человек воспринимает уход из коридоров власти не как трагедию, а как открытие новых творческих и деловых возможностей. Именно поэтому профессиональные сообщества – это один из надёжных ресурсов в борьбе против коррупции.

Д) Бюджетно-финансовый контекст

Хотя власть и является субъектом рыночных отношений, тем не менее, оптимальные параметры взаимоотношений между властью и рынком до сих пор разработаны слабо. Отделение власти от собственности не означает, что политическая элита должна рекрутироваться исключительно из тех, кто не обладает никакой собственностью. Кадровый взаимообмен между политическими и экономическими стратами - это неизбежный и во многом плодотворный процесс для любого демократического общества.

С точки зрения возможного пособничества коррупции большой интерес представляют законодательные документы о деятельности различных внебюджетных фондов. Практика показала, что необходима борьба с коррупцией в самих правоохранительных органах. Например, Прокуратура РФ, которая является одним из главных субъектов антикоррупционной политики, сама оказывается объектом коррупционных действий. Проверка Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией законности «Положения о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ 26.01.00 г. № 72 показала, что названное Положение дало органам прокуратуры законную базу под «поборы» немалых денежных средств на собственные нужды. Согласно статьи 52 (часть 4) федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», во внебюджетный фонд развития Прокуратуры РФ перечисляются 10% денежных средств, поступающих по инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций. Неясную фразу закона об «инициативе» дополнил в ведомственной инструкции генеральный прокурор Владимир Устинов. Он предписал перечислять на специальные счета прокуратуры «10% денежных средств, добровольно возмещенных физическими и юридическими лицами, причинившими предприятиям и организациям ущерб по гражданским и уголовным делам, а также по материалам, находящимся в производстве органов прокуратуры». Несмотря на слово «добровольно», ни один человек не отказался платить «оброк» прокуратуре.

В результате проверки Комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией были установлены нарушения, затрагивающие государственные и общественные интересы. Так, средства указанного Фонда учитываются в Минфине РФ на счетах "учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности". Эти средства фактически растворены в иных целевых средствах и безвозмездных поступлениях, получаемых Генеральной прокуратурой РФ от других инстанций. Вследствие этого сумма в размере 319,8 млн. рублей, поступившая в Фонд развития прокуратуры в течение 2000 года, находилась среди общих доходов по этой статье, составивших за 2000 год 522,088 млн. рублей (12,4% от объема бюджетного финансирования). Таким образом, реальные расходы по внебюджетному фонду не могут быть проконтролированы должным образом по сводным квартальным и годовым отчетам, представляемым Генеральной прокуратурой в Минфин РФ.

Поэтому пункт 4 статьи 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству РФ, способствуя коммерциализации системы органов прокуратуры и создавая широкие возможности для распространения злоупотреблений. Результаты проверки дали депутатам Государственной Думы повод назвать Фонд развития прокуратуры РФ «фондом прокурорского рэкета» или «прокурорской десятиной».[18]

Особый интерес для исследования возможных коррупционных явлений представляет собой процесс распределения трансфертов субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Существующее исходное состояние системы межбюджетных отношений в России характеризуется централизованной регламентацией расходов региональных и местных бюджетов, так называемыми «нефинансируемыми» мандатами, ограниченными доходными полномочиями, нестабильностью и несбалансированностью разделения доходов и расходов, а также нежесткими бюджетными ограничениями. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, искажению условий конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, к перекладыванию ответственности за состояние дел на местах на верхний уровень власти, а в конечном итоге – к непрозрачности общественных финансов, финансовым злоупотреблениям и коррупции.

Один из элементов возможной коррупции в межбюджетных отношениях - проблема «двусторонних соглашений» между федеральным правительством и регионами. Из-за множественности направлений государственной поддержки нередко возникали существенные противоречия в межбюджетных отношениях. При этом декларируемый метод нормативно-долевого распределения средств государственной помощи нередко подменялся методом индивидуального согласования. Было подписано более чем 200 таких соглашений в различных сферах деятельности, включая межбюджетные вопросы.

Признано, что соглашения федерального правительства с Татарстаном, Башкортостаном и республикой Саха противоречат Конституции России, Налоговому кодексу и законам о федеральном бюджете на 1998, 1999, и 2000 годы. Министерство юстиции России проанализировало ряд таких документов и выявило противоречия ряду норм Конституции страны в соглашениях между федеральным правительством и Хабаровским краем, Иркутской, Пермской, Сахалинской, Свердловской, Тверской и рядом других областей.

Еще одна проблема связана с отсутствием всеобъемлющей системы координации. До недавнего времени трансферты, которые федеральное правительство предоставляло через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), не имели конкретного целевого назначения (если не считать помощи, предоставляемой районам Севера, включая Архангельскую область, и дальневосточные регионы, а также некоторых других субсидий в рамках федеральных бюджетов на 2000 и 2001 годы). Трансферты передаются регионам, которые могут в целом свободно использовать их для финансирования своих собственных планов. Не имея возможности контролировать, каким образом эти средства используются в регионах, федеральное правительство не может предотвратить в них коррупцию.

Методология расчета трансфертов федерального правительства регионам достаточно сложна. Она ежегодно меняется и основывается на множестве коэффициентов и дефляторов, чья надежность в ряде случаев вызывает сомнения. Практика прохождения федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» показала, что распределение средств финансовой помощи регионам в части программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» носило достаточно субъективный характер. Очевидно, что речь идет о так называемом «цивилизованном лоббизме», который порождает вопрос о том, не является ли этот структурированный торг коррупцией.

Е) Контексты экономической безопасности

Коррупция принимает особо опасные формы в тех сферах, которые связаны с теми или иными аспектами обеспечения безопасности общества и его конкретных структур[19] .

С одной стороны, термин «безопасность» часто применяется для характеристики той «услуги», торговля которой является составной частью рэкета, в большинстве случаев имеющего государственную «крышу». В условиях, когда экономические субъекты не могут рассчитывать на государственные инстанции в защите своей безопасности, они вынуждены прибегать к суррогатам, то есть нелегальным формам защиты от многочисленных угроз[20] . Рэкет есть не что иное, как взимание поборов за безопасность.

С другой стороны, коррупция связана с состоянием экономической безопасности и самого государства. Таможня – классический пример того, как излишне жёсткое регулирование со стороны государства моментально приводит к возникновению “серых” или криминальных сфер. К примеру, “таможенные компьютерщики начали торговать номерами “белых” государственных таможенных деклараций, которые стали оформляться на очень большие партии товара”[21] .

Когда Питер Дэйвис, директор компании DHL по Центральной Европе и СНГ, «задал вопрос представителям крупных транснациональных корпораций, в каких пост-коммунистических странах таможенное законодательство является наиболее ясным и простым, Россия не была названа ни разу. В отчёте исследовательского отдела журнала The Economist импортным процедурам, предусмотренным законодательством РФ, была поставлена самая низкая оценка ввиду огромного объёма необходимой документации, низкой скорости проведения таможенных процедур и размаха коррупции среди таможенников»[22] .

Сам факт того, что в правительственных кругах закрепилось устойчивое мнение о том, что “резервы таможни безграничны”, уже создаёт почву для злоупотреблений[23] . Валерий Драганов, председатель подкомитета Госдумы по таможенно-тарифной политике, признал, что “отдельные нормы действующего Таможенного кодекса идут вразрез с … действующим законодательством, по сути позвлдяя таможенникам … вмешиваться в экономическую деятельность широкого круга лиц”[24] .

Негативное влияние коррупции на другие сферы экономической безопасности регионов просматриваеются в следующих направлениях:

- Незаконное использование льгот по налогу на добавленную стоимость за проданные за пределы СНГ российские товары. Эти льготы задумывались в качестве стимула для развития экспортного потенциала отечественных товаропроизводителей, однако на практике часто имеют место злоупотребления или прямые нарушения закона, вплоть до фальсификаций (по данным правоохранительных органов Нижегородской области, лжеэкспортом в основном занимаются предприятия винно-водочной, химической и топливно-энергетической промышленности)[25] .

- банкротство с целью незаконного перераспределения собственности;

- уклонение от уплаты налогов при помощи административных инструментов.

Часть 3. ПАНОРАМА РЕГИОНАЛЬНЫХ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАКТИК В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

Экспертные оценки показывают, что уровень коррупции в системе государственного и муниципального управления в регионах ПФО довольно высок, но он явно не одинаков. Так, в ходе проведённого экспертного опроса при ответе на вопрос «В каких управленческих процедурах чаще всего имеют место проявления коррупции?» респондентам предлагалось отметить пять позиций из двенадцати. Сравнительные итоги по Нижнему Новгороду, Саратову и Йошкар-Оле приведены в Таблице 1. Нумерация строк отражает частоту упоминания в ответах соответствующей управленческой процедуры, так что на первой строке – наиболее часто упоминавшаяся процедура, а на последней – наименее часто упоминавшаяся.

Таблица 1

Распределение оценок частоты появления коррупции в управленческих процедурах (указаны только первые десять рейтинговых строк)

Нижегородская область

Главная особенность Нижегородской области состоит в том, что в ней существует несколько равновеликих групп региональной элиты, отношения между которыми характеризуются как конкурентное взаимодействие на некоторой устойчивой правовой и политической основе. На границах этих групп образуются административные или структурные «овраги» - зоны, не пригодные для существования структур коррупции и свободные от них: конкурентные отношения препятствуют заключению коррупционного сговора. Под конкурентными отношениями мы имеем в виду известную независимость, возможность свободного выбора партнёра по бизнесу или политике.

В Нижегородской области конкурентные отношения сложились, к примеру, между областным Законодательным собранием и администрацией области. Причём это конкурентное партнёрство может эволюционировать. В 1998-99 гг., после избрания мэром Ю.Лебедева, «глубокие» конкурентные отношения возникли в отношениях областной администрации и администрации Нижнего Новгорода. Конечно, конфронтация, как другая крайность, не украшала эту перемену, но с этого времени снизилась вероятность появления структур коррупции в этом секторе административных отношений. В целом известная система разделения властей – это и есть важный фактор предотвращения коррупции.

Существуют в области и конкурентные отношения между региональными политическими организациями СПС, КПРФ, «Единое Отечество», причём опять-таки здесь существуют реальные степени свободы действия и «соревнование» (особенно в период выборов), а значит - коррупция в зоне этих отношений не имеет потенциала. Существуют, наконец, конкурентные экономические отношения между «Сибалом» и «Северсталью», между «Сибалом» и «Альфа-Банком» и т.д., которые снижают возможность появления коррупции в ряде сегментов системы региональных экономических отношений.

Для Нижегородской области поэтому характерны локальные структуры коррупции, с ограниченным кругом влияния и действия. В отличие от ряда других областей ПФО, в этом регионе нет коррупционной моноструктуры, которая бы тотально охватывала все сферы политико-административной активности. В Татарстане, например, существует «унитарная» структура коррупции, которая, имея разные «уровни» и «этажи», тем не менее, находится в подчинении единого центра, дислоцирующегося где-то на уровне президента Татарстана.

Общественная антикоррупционная активность в Нижегородской области связана, прежде всего, с тем, что в 2000 г. здесь по инициативе Нижегородского центра социально-экономической экспертизы при поддержке Института «Открытое общество» были проведены Первые общественные слушания по проблемам коррупции. В 2001 г. в Нижнем Новгороде по инициативе Нижегородского отделения общероссийского объединения предпринимателей «ОПОРА» был открыт Центр поддержки малого бизнеса, одна из программных целей которого – преодоление административных барьеров, то есть противодействие «государственному рэкету»[26] .

Уровень публичного обсуждения тем, связанных с коррупцией, обусловлен, прежде всего, информационными подачами в жанре «криминальной хроники». Судя по публикациям, освещавшим дела О. Чечулиной и Ю. Лукичёва[27] , это информация, привлекающая читателя, «рейтинговая». В ней доминирует журналистская «интрига текста», а не рефлексия над явлением.

Любопытно, что по прошествии года (в 2002 г.) О. Чечулина была амнистирована, и в прессе появляются материалы такого содержания, что в её деле не было никакого криминала[28] . Так совпало, что как раз в этот момент (февраль 2002 г.) «открылось» для прессы дело другого чиновника – начальника Волго-вятской государственной инспекции пробирного надзора Г. Скитневского, пойманного с поличным в момент принятия взятки[29] . Материал по Г.Скитневскому носил такой же разоблачительный характер, как и по О.Чечулиной в начале её процесса в 2001 г. В целом, это обстоятельство кажется характерным для материалов такого рода: сначала они настраивают читателя на беспощадное обличение, а затем, через время, предлагают интонации примирения и забвения «за давностью лет». Смысловая структура, которая поддерживается в информационном пространстве («метапослание») при этом может быть обозначена примерно так: это дело обычное, со всяким может случиться.

Таким образом, тема коррупции является фоновой для большинства региональных СМИ Нижегородской области. Этот фон не постоянен, он усиливается и ослабляется под влиянием случайных обстоятельств или в период выборов[30] . Очевидно, что усиление антикоррупционной риторики, например, в период губернаторских выборов 2001 года, было свидетельством того, что «рейтинговая» тема интересует избирателя и в то же время является хорошим средством манипулирования общественным мнением. В содержательном плане такие публикации никакого антикоррупционного эффекта на массовое сознание не производят. Они предпринимаются только для получения электорального эффекта. На такого рода эффект была, в частности, рассчитана серия акций против торговцев наркотиками, проведённых под эгидой общественной организации «Защита» предвыборным штабом кандидата в губернаторы области Д. Савельева (2001 г.).

Менее представлен на газетных полосах жанр спокойной констатации явления или обсуждения проблемы без персональных обвинительных заключений[31] . В региональном медиа-пространстве, тем не менее, имеют место информационные заявки на рефлексивный дискурс по проблемами коррупции[32] . В частности, в активном обращении находится понятие «государственный рэкет». Так, в рамках конференции «Бизнес и власть: преодоление административных барьеров», состоявшейся в 2001 г. в Нижегородском Шведском центре, говорилось о том, что мелкий бизнес чересчур уязвим для действующего законодательства. Существует множество причин, на основании которых при наличии определенного желания и упорства для строптивого и несговорчивого бизнесмена можно добиться лишения лицензии. В результате от "государственного рэкета" легче откупиться, чем пытаться доказывать свою правоту[33] .

Официальным подтверждением верности такой констатации является высказывание губернатора Г. Ходырева на эту тему. В рамках визита в область делегации представителей Земли Северный Рейн-Вестфалия 17 – 19 октября 2001 г. губернатор, в частности, заметил, что в регионе существует очень много препятствий для развития бизнеса, но новое областное правительство работает над снижением административных барьеров. Однако, по словам Г.Ходырева, в области по-прежнему "первым среди всех видов рэкета является государственный"[34] .

Нижегородская пресса, высвечивая политико-административные аспекты коррупции, отражает важную составную часть функционирования системы властных отношений. Как правило, речь идёт следующих сферах её проявления:

- Негласное, келейное распределение подрядов на строительство сооружений, ремонт дорог и прочих бюджетных работ;

- Незаконное присвоение бюджетных денег;

- Злоупотребление служебным положением;

- Взятки;

- Превышение должностных полномочий;

- Наложение незаконных ограничений на предпринимательскую деятельность;

- Противоправные методы работы силовых органов.

Сказанное позволяет говорить о том, что региональная медиа-информационная среда открыта для антикоррупционной тематики. Однако до настоящего времени в регионе не существует какой-либо ясной программы «отработки» антикоррупционной темы на уровне региональных медиа-ресурсов. Поскольку же медиа-процессы всё-таки вторичны по отношению к реальным социальным, политико-административным и экономическим явлениям, постольку они отражают отсутствие реальных региональных стратегий борьбы с коррупцией. При этом, помимо региональных правоохранительных структур, «по определению» обязанных ловить коррупционеров, в аппарате экс-губернатора И. Склярова был советник по вопросам борьбы с коррупцией, а в 2001 году при главном федеральном инспекторе по Нижегородской области была создана межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства. Этих административных ресурсов, однако, явно не достаточно, чтобы противопоставить коррупции системный ответ.

Если сравнить коррупцию с эпидемией (а сравнение уместно, поскольку коррупцию определяют иногда как социальную болезнь), то можно сказать, что в Нижегородском регионе о ней знают, эпизодически обращают в её сторону взоры и даже «лечат» отдельные случаи «заболевания». Но против эпидемии никаких специальных мер не принимается.

Башкортостан

Социальной основой административного ресурса является политически ангажированный, зависимый и управляемый администратор, как правило, являющийся по своему статусу государственным служащим. Административный ресурс в качестве главной своей предпосылки предполагает наличие политических отношений, связывающих между собой субъектов государственной администрации и политической верхушки региона. Однако из этих отношений сторонами может извлекаться и конкретная экономическая выгода. Возможные санкции за ненадлежащее использование властных полномочий, вплоть до уголовного преследования, как правило, целиком ложатся на того или иного государственного чиновника, а не на его политического патрона.

Такого рода отношения можно охарактеризовать понятием политико-административного клана, под которым понимается неформальная политическая организация, связывающая отношениями «патрон – клиент» стоящего у власти политического лидера (лидеров) с одной стороны, и профессиональный административно-управленческий государственный аппарат - с другой стороны. Как правило, политико-административный клан (далее ПАК) функционирует не только на неформальной, но и непубличной и, что более важно, на неправовой основе, подчиняясь правилам и взаимоотношениям, установленным внутри клана.

В Башкирии абсолютно доминирующим является ПАК во главе с действующим президентом М.Рахимовым. Он определяет социальную и экономическую политику, деятельность ветвей и институтов власти, руководит работой общественных объединений. Это связано с особенностью данного политического клана, которая состоит в том, что он не оставляет государственным чиновникам другого выбора, кроме как принять правила, установки и политические цели этого клана. Те, кто не понял или не принял этого, подверглись гонениям. ПАК М.Рахимова является кланом тоталитарным, деятельность которого не ограничивается противодействием других кланов по причине их отсутствия.

Деятельность этого клана на выборах начинается задолго до их назначения созданием избирательного законодательства, в котором предусматриваются широкие возможности для использования административного ресурса. Выбор даты выборов (если речь идет о региональных выборах) производится Государственным Собранием с тем расчетом, чтобы она была неожиданной для вероятных оппонентов М.Рахимова и не оставляла бы им времени на подготовку. Формирование избирательных комиссий всех уровней, включая ЦИК Башкирии, происходит кулуарно, без привлечения политических партий и общественных объединений.

Высокий уровень коррупции на выборах в Башкирии обусловлен наличием авторитарного политического режима, который формирует политические, экономические, правовые, социальные предпосылки коррупции на выборах. Среди них:

- Отсутствие в республике местного самоуправления и, как следствие, высокая степень зависимости населения в целом и, в частности, локальных территориальных сообществ от государственной бюрократии на местах. Назначает и снимает глав административно-территориальных образований непосредственно президент Башкирии;

- Слабые, недееспособные институты гражданского контроля за деятельностью органов власти. В отношении институтов гражданского контроля власти проводят политику сдерживания их развития путем преднамеренного ограничения, огосударствления и обюрокрачивания их деятельности и, в конечном счете, превращения их в придаток государственного аппарата, контролируемый и управляемый властью.

- Высокая политическая и экономическая зависимость органов прокуратуры, правоохранительной и судебной системы от президента республики. Это является причиной того, что прокуратура, суды, правоохранительные органы вынуждены выполнять на выборах политический заказ стоящего у власти авторитарного режима.

- Высокая степень монополизации экономического потенциала, природных, материально-финансовых и информационных ресурсов региона стоящим у власти режимом в совокупности с его грубым, авторитарным, бюрократическим, противоправным вмешательством в деятельность частных предприятий и компаний. Высокая степень зависимости экономических акторов гарантирует их лояльность стоящему у власти политическому режиму и, в частности, лишает их способности выступать на выборах против действующей власти.

- Значительный дефицит кадров профессиональной государственной бюрократии в совокупности с расстановкой административно-управленческих кадров снизу до верху по принципу личной преданности и персональной зависимости от первого лица. Это негативно сказывается, в частности, на составе избирательных комиссий, их профессиональном уровне, ответственности и независимости: избирательные комиссии прямо и косвенно контролируются властями, а их члены часто бывают вынуждаемы властями выполнять их политический заказ.

- Несовершенство федерального и, в особенности, регионального законодательства о выборах, противоречащего федеральному, содержащего значительно более высокие административные барьеры, а также необоснованные ограничения, препятствующие справедливой и честной конкуренции на выборах.

- Отсутствие публичной общественной и политической жизни вообще и, в частности, отсутствие в политической жизни организованных частных интересов, огосударствление этих интересов и их подчинение интересам правящего режима; создание полугосударственных бюрократических организаций, представляющих эти интересы. Сформированное таким образом псевдо-гражданское общество контролируется и управляется стоящим у власти режимом напрямую и, в частности, выступает на выборах в качестве инструмента «общественной» поддержки режима.

- Агрессивность официальной идеологии суверенитета, пропагандирующей приоритет всего регионального по отношению к общероссийскому, Это способствует порождению нетерпимости к критике местных порядков и маргинализирует политическую оппозицию.

- Отказ федерального центра от использования предусмотренных федеральным законом мер политического давления на политический режим региона, что порождает у региональной власти ощущение своей всесильности, а у населения – апатию и неверие в силу федеративного государства и закона.

- Значительное влияние в регионе авторитарной социальной культуры, ставящей во главу угла такие ценности, как преклонение перед авторитетом, послушание нижестоящих вышестоящим, подчинение только грубой силе и использование любых доступных средств для достижения поставленных целей. Эта культура в значительной мере направляет поведение на выборах как органов власти и управления, так и избирателей, значительная часть которых относится вполне терпимо и даже одобрительно к тому, что власти нарушают права участников избирательного процесса.

- Доминирование в политической культуре государственно-административной элиты региона элементов политического радикализма и экстремизма, нашедших свое выражение в закрытости власти, ее национально-клановой структуре, культе личности первого лица, вождизме, а главное – в отрыве самой власти от народа, и присвоении всей полноты публичной власти одним лицом или группой лиц. Указанные причины порождают бюрократизацию публичной власти, отождествление ее с властью одного лица (авторитаризм), стимулируют у властей чувство безответственности перед подвластным населением и полной зависимости от первого лица, забвение профессионального и служебного долга в угоду личным интересам. Вследствие этого происходит процесс эрозии административно-управленческого аппарата власти, в результате которого органы власти и управления освобождаются от профессионалов – специалистов своего дела и наполняются бюрократами – приспособленцами и временщиками.

Указанные причины, действуя в совокупности, приводят к тому, что правящий режим в Башкирии стремится использовать выборы как федерального, так и регионального уровня для укрепления своей монополии на власть и сведения счетов с политическими оппонентами. В качестве важного механизма достижения этих целей на выборах выступает использование регионального административного ресурса, под которым понимается прямое следование должностных лиц органов государственной власти и управления командам вышестоящего политического руководства в нарушение требований закона, профессионального и гражданского долга. Нередко должностные лица, совершившие эти нарушения, извлекают из своих противоправных действий личную выгоду, что позволяет говорить о коррупционной основе административного ресурса.

Механизмы использования административного ресурса на выборах можно классифицировать по степени закрытости от публичного контроля и мере возможности влиять на него в рамках публичной и гласной процедуры. К относительно открытым, гласным, публичным формам использования административного ресурса можно отнести следующие:

- Создание регионального избирательного законодательства, предусматривающего высокие административные барьеры и иные требования, ущемляющие пассивное избирательное право граждан и предоставляющие незаконные преимущества претендентам от власти. В частности, речь идет о требовании к претендентам на выборные должности владения языком титульной национальности, вне зависимости от ее численности в регионе.

- Принятие законодательным (представительным) органом власти решения о переносе срока проведения выборов на более ранний или более поздний период, незаконного и не основанного на объективной необходимости, обусловленного интересами победы на выборах действующего главы региона.

- Формирование избирательных комиссий без предусмотренного законом учета мнения общественных организаций, а также, под различными надуманными предлогами, фактический отказ общественным объединениям ввести в состав избирательных комиссий направленных ими представителей.

- Манипулирование кворумом избирательной комиссии: в случае необходимости принять «нежелательное» решение или совершить иное «нежелательное» действие избирательная комиссия «вдруг» остается без кворума (либо без председателя, без необходимых документов и т.п.).

- Принятие избирательными комиссиями в регионе решения об отказе в регистрации или отмены регистрации претендентов, являющихся оппонентами действующей власти, основанного на сомнительных доказательствах, а иногда и вообще бездоказательного.

- Поддержка судебными властями в регионе принятых избирательными комиссиями решений, аналогичных вышеуказанным, а также поддержка этих решений прокуратурой, в результате чего оппоненты действующей власти не допускаются к участию в выборах, в то время как после выборов суды следующей инстанции восстанавливают их право на участие в выборах и отменяют решение нижестоящих судов. Таким образом, суды и прокуратура региона используются как инструменты для устранения «неудобных» конкурентов на выборах.

- Необоснованное бездействие избирательных комиссий, когда они без достаточных оснований и вопреки фактам не выносят никаких решений по случаям нарушений избирательного законодательства со стороны кандидатов от власти, а также других участников избирательного процесса, действующих в интересах этих кандидатов. К этому же виду использования административного ресурса можно отнести применение избирательными комиссиями двойного стандарта, когда за одни и те же нарушения «нежелательного» претендента наказывают много строже, чем кандидата от власти.

Не менее распространенным на выборах в Башкирии является негласное использование административного ресурса, в том числе:

- Использование сил, средств и личного состава органов внутренних дел на стадии выдвижения претендентов, их регистрации и проведения ими агитационной кампании. Под предлогом охраны общественного порядка сотрудники милиции препятствуют «незапланированным» претендентам и членам их избирательных штабов собирать подписи избирателей, а также проводить предусмотренную законом агитацию, грубо нарушая при этом законные права участников избирательного процесса. Как правило, силы и средства милиции используются на этих этапах избирательного процесса массированно и скоординировано по всему избирательному округу, что указывает на участие в этих действиях руководителей органов внутренних дел.

- Использование органов налоговой инспекции для фабрикации якобы допущенных конкурентом на выборах нарушений, связанных с сокрытием своих доходов, тогда как истинной целью подобных акций является отстранение конкурента от участия в выборах.

- Использование так называемых «грязных технологий» в ходе выборов с целью компрометации и дискредитации неугодных конкурентов, за которым часто прослеживается определенное участие должностных лиц органов власти и управления, которое может выражаться в стимулировании использования «грязных» приемов против конкурентов, а также прямом заказе на их использование. При этом сами «грязные» приемы, так или иначе, связаны с должностными преступлениями, совершенными с целью дискредитации и компрометации оппонентов на выборах.

- Бездействие прокуратуры, когда прокурорские работники не реагируют на обращения участников избирательного процесса, сообщающих о тех или иных нарушениях в ходе выборов, «не усматривая» при всей очевидности этих нарушений оснований для принятия мер прокурорского реагирования, занимая позицию невмешательства в ущерб требованиям закона и служебного долга.

- Использование СМИ для ведения незаконной пропаганды и агитации за кандидата от власти под видом информирования населения о его деятельности, связанной с исполнением им своих служебных обязанностей. Как правило, это обусловлено тем, что первое лицо региона, участвуя в качестве кандидата на выборах, не уходит в отпуск на время выборов, а продолжает исполнять свои должностные обязанности.

- Использование возможностей государственных администраций городов, районов для оказания давления на руководителей расположенных на соответствующей территории предприятий коммунального хозяйства, других организаций, предприятий, учреждений независимо от формы собственности с целью понудить их не предоставлять конкуренту на выборах помещений для встреч с избирателями, размещения наглядной агитации и т.д.

- Использование избирательных комиссий для фальсификации итогов голосования и результатов выборов в целом.

Не устраняя политические, экономические и иные предпосылки такого социального зла, каким является коррупция на выборах, невозможно изменить его последствия и результаты. В связи с этим основными направлениями выработки мер противодействия коррупции на выборах на государственном уровне должно стать:

- Совершенствование избирательного законодательства, а также приведение законодательства о выборах субъектов РФ в соответствие с федеральным;

- Совершенствование судебной практики рассмотрения дел, связанных с проведением выборов. Видимо, нужна работа пленума Верховного Суда РФ с целью обобщения уже состоявшихся дел и выработки рекомендаций судам.

- Усиление прокурорского контроля за исполнением законодательства о выборах участниками избирательного процесса.

На уровне гражданского общества необходимо развивать формы гражданского контроля за деятельностью органов власти и управления, а также должностных лиц, участвующих в избирательном процессе. В том числе необходимо совершенствовать формы участия избирательных объединений в осуществления контроля на выборах.

Татарстан

В РФ можно выделить несколько групп регионов, объединенных на основе критериев, имеющих отношение к политико-административной коррупции: правовой сепаратизм, авторитаризм региональной власти, клановость. Специфика Татарстана (РТ) заключается в сочетании целого комплекса признаков, свойственных тем или иным группам регионов РФ. Более того, по некоторым параметрам Татарстан занял лидирующие позиции.

РТ явилась одним из регионов России, который максимально использовал в своих интересах фразу Б.Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько можете переварить». 30 августа 1990 г. Верховный Совет РТ принял Декларацию «О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики».

Дальнейшая политика Татарстана была направлена в сторону реального наполнения провозглашенного ранее суверенитета, что неминуемо вело к удалению от России. 12 марта 1992 г. был проведен референдум о государственном статусе республики, а 6 ноября 1992 г. была принята Конституция РТ, в которой подтверждалось, что Татарстан – суверенное государство, и «государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан».[35] Татарстан негативно воспринял Конституцию РФ, ущемлявшую права республики, поскольку в ней отсутствовало упоминание об особых привилегиях и статусе Татарстана, которые в конечном итоге нашли отражение в договоре 1994 г. Этот договор примечателен в двух аспектах. Во-первых, Татарстан принял в 1990 г. Декларацию о суверенитете (как и Россия), в 1992 г. не подписал Федеративный договор, провозгласил свою Конституцию (раньше, чем то же самое сделала Россия), не участвовал в референдуме по принятию Конституции РФ. Согласно этой логике вещей, Татарстан, как отметил первый заместитель Полномочного представителя РТ в РФ, не был членом Федерации до подписания договора 1994 г.[36] , которое «явилось своего рода юридическим оформлением присоединения Татарстана к России»[37] . Председатель Госсовета РТ Фарид Мухаметшин в качестве характеристики договора между РФ и РТ 15 февраля 1994 г. использовал эпитет «межгосударственный».[38] Во-вторых, руководство Татарстана апеллировало к фактическому признанию Россией полномочий Татарстана, заложенных в Республике РТ, которое проявилось в ходе заключения двустороннего договора в 1994 г. В Договоре указывалось, что объединение происходит на основе Конституции РФ, Конституции РТ и самого Договора, а разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий базируется на этих же документах. В заявлении ГС РТ значилось, что «договор опирается на признание двух конституций – Татарстана и Российской Федерации».[39]

1. Татарстан явился одним из наиболее ярких «островков» правового сепаратизма в России.

Сложившиеся отношения между Москвой и Казанью привели: 1) к расхождениям между федеральной правовой системой и системой законов РТ; 2) к верховенству региональных законов над федеральными («Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан …» - ст.59 Конституции Республики Татарстан).

Это демонстрируют наиболее очевидные примеры избирательного процесса в РТ. В ст. 77 Конституции РТ указано, что «в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов». В рамках этой нормы М.Шаймиев дважды был избран президентом республики на безальтернативной основе (в 1991 и 1996 гг.). В1995 г. безальтернативно в Госсовет РТ было избрано около половины глав городов и районов.[40] В Законе РТ «О выборах Президента Республики Татарстан» от 22 сентября 2000 г. упоминалось об альтернативных выборах, но конституционная норма не изменена.[41]

В республике выборы в Госсовет проходят по территориальным и административно-территориальным округам. Границы последних совпадают с границами деятельности местных органов власти (городов и районов), главы которых могут быть избранными депутатами Госсовета. Однако главы местных органов власти не выбираются народом, а назначаются президентом, что позволяет М.Шаймиеву иметь зависимый от него республиканский парламент. До недавнего времени мандатом депутата обладали премьер-министр республики, руководитель аппарата президента РТ, председатель Национального банка РТ.

Более того, ст.21 закона «О выборах народных депутатов РТ» вводит ряд ограничений на кандидатов в депутаты Госсовета: ими могут быть лишь граждане РТ, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа. Другой пример: в Законе РТ «О выборах народных депутатов РТ» отсутствует определение числа изготовленных избирательных бюллетеней (по федеральному закону оно не должно превышать 3% от числа зарегистрированных избирателей).

Таким образом, эти законодательные отличия Татарстана существенно расширяют по сравнению с другими регионами России благоприятные условия для «отсеивания» неугодных претендентов в кандидаты и для использования административного ресурса в целях фальсификации результатов выборов в интересах находящейся у власти элиты. В результате, в Госсовете РТ отсутствует оппозиция президенту М.Шаймиеву. Результаты выборов на территории РТ в Государственную Думу РФ в декабре 1999 г. и последующие выборы президента России в 2000 г. продемонстрировали, что вслед за изменениями в позиционировании М.Шаймиева на российской политической авансцене в кратчайшие сроки кардинально изменились и политические симпатии населения РТ.

2. В РТ сложился сильный (близкий к авторитарному) режим президентской власти.

Во-первых, для данного региона характерно отсутствие адекватной оппозиции властям в лице общественных и политических организаций. В мае 1998 г. в ходе выборов нового председателя Госсовета поддержанному Шаймиевым Фариду Мухаметшину противостоял мэр Набережных Челнов Рафгат Алтынбаев. Лишь с небольшим перевесом (77 голосов за Ф.Мухаметшина, 50 – за Р.Алтынбаева) кандидатура президента прошла. После подобных проявлений оппозиционности ряд глав местных администраций был снят со своих постов и вышел из Госсовета, а Р.Алтынбаев сложил полномочия мэра и уехал из республики.[42]

Для противодействия региональным властям порой формируются альянсы совершенно разных общественных организаций (демократы, коммунисты, националисты и т.д.). «Круглый стол», созданный в 1994 г., включил в свой состав такие партии и движения, как «Милли Меджлис», «Иттифак», «Омет», «Равноправие и законность», КПРФ, СДПР, КПРТ. Летом 1999 г. в Казани лидеры 15 общественных движений и партий широкого политического спектра провели голодовку с требованием привести избирательные законы РТ в соответствие с законами РФ. В политическом заявлении к российскому руководству «Круглого стола» Татарстана от 15 февраля 2000 г. говорилось, что двусторонний договор 1994 г. позволил «Шаймиеву в нарушение Конституции России и федеральных законов захватить всю власть в республике», и руководство Татарстана, «пользуясь полной бесконтрольностью со стороны федеральных органов, беззастенчиво грабит Татарстан».[43] Более того, российские власти должны, согласно этому документу, «приостановить в одностороннем порядке действие Договора 1994 г. до приведения Конституции и законов Республики Татарстан»[44] в соответствие с Конституцией РФ.

Во-вторых, в РТ отсутствует свободная пресса. Например, были сожжены тиражи газет «Московского комсомольца в Татарстане» № 12 за 22-29 марта 2001 года. Номер «Казанского времени» со статьей кандидата в Президенты РТ Р.Алтынбаева был скуплен во всех киосках представителями власти. В официальных изданиях «Республика Татарстан», «Казанское время» отсутствуют упоминания фактов коррупции.

3. Произошло сращивание представителей публичной власти и экономических акторов.

РТ обладает льготами при формировании федерального бюджета. В частности, согласно соглашению между РФ и РТ о бюджетных взаимоотношениях, акцизы на спирт, водку, ликероводочные изделия, нефть и газ, доходы от приватизации, плата за землю и специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства оставались в бюджете РТ.[45] Руководство РТ применяет самостоятельное финансирование федеральных программ на территории РТ за счет средств, которые должны были бы идти в федеральный центр.[46]

Клан Шаймиева прямо или косвенно контролирует более 70% процентов экономического потенциала республики. Старший сын президента Айрат является гендиректором АО "Дорожный сервис" и контролирует в республике «дорожные» деньги. Младший сын президента Радик Шаймиев непосредственно владеет 5% акций АО "Татнефть", контролирующего добычу и переработку нефти в Татарстане, а также заправочный бизнес. Еще 7% акций Татнефти принадлежат российско-американскому АО "ТАИФ", где Радик Шаймиев является фактическим руководителем. ТАИФ имеет внушительные пакеты акций многих предприятий республики. В действительности Радик Шаймиев в Татнефти контролирует намного больше, поскольку приватизация компании была проведена в 1994 году местными властями. Достоверно известны лишь два факта: что государству теперь принадлежит лишь 33% акций компании, и что без ведома Радика Шаймиева в Татнефти ничего не решается. Только официальная, сильно заниженная стоимость активов компании превышает 155 миллионов долларов, а дочерних компаний Татнефти - 94 миллиона долларов. Компания занимает тридцатое место в мире по объему добычи, владея при этом фантастическими запасами нефти (в основном в Татарстане) - свыше 841 миллиарда тонн. За 2000 год было продано нефти на 170 миллионов долларов. Налоги с этих сумм составляют треть доходов бюджета республики. Однако суммы, уходящие от налогообложения, в несколько раз превышают данную цифру. Существует множество фирм, посредством которых отмываются огромные суммы. Не последнюю роль в данном процессе играет печально известный "Бэнк оф Нью-Йорк", который является официальным банком-депозитарием акций Татнефти.

РТ свойственен монополизм местной промышленности (Птицепром, Меспром, Татспиртпром, Татнефть и т.д.). До 1 января 2001 года существовала монополия в РТ на водку. После ее отмены, из-за неконкурентноспособности местной продукции, Татспиртпром стал терять прибыль, поэтому было решено в мае-августе всю закупаемую в других регионах водку отправлять на склады без права реализации в розничной сети.

Саратовская область

В наибольшей степени коррупция в Саратовской области распространена в таких сферах, как сельское хозяйство, здравоохранение (аптечный бизнес, строительство и ремонт медицинских учреждений), электоральный процесс, образование, хлебный и ликероводочный бизнес, частный автотранспорт.

Сельское хозяйство . Широкое распространение коррупции в данной области связано с сельскохозяйственной направленностью производства Саратовской области[47] . Сферами проявления коррупции в области сельхозпроизводства являются:

· покупка и использование сельскохозяйственной техники;

· покупка горюче-смазочных материалов;

· получение кредитов, займов, субсидий[48] ;

· продажа готовой сельскохозяйственной продукции. На рынке сельскохозяйственной продукции сложилась монополия РПК «Зерно Поволжья», подкрепленная различными мерами административного характера. Результатом оказалось то, что 2000 г. саратовские фирмы в Тамбове купили зерна больше, чем в своей области[49] ;

· Уплата налогов сельхозпроизводителями. Так, например, в результате проверок налоговой полиции было установлено, что сельхозпроизводители одного из городов Саратовской области платили налоги, однако в казну они не поступали. В качестве лиц и структур, причастных к сложившейся ситуации, называются глава районной администрации и уже расформированная областной продкорпорации. Поступавшее в счет областного и федерального бюджетов зерно переводилось на счета корпорации[50] .

Для электорального процесса наиболее характерны следующие проявления коррупции:

- отказ кандидатам в регистрации и отмена регистрации,

- назначение членами избирательных комиссий подчиненных глав районных администраций,

- издание новых газет и незарегистрированных печатных изданий в период предвыборной кампании.

Наиболее конфликтными оказались выборы главы местного самоуправления одного из крупнейших городов Саратовской области – Балаково. На данном примере можно проследить проявление различных симптомов коррупции.

Отмена регистрации . На выборах мэра г. Балакова после неоднократного рассмотрения различными судебными инстанциям решения территориальной избирательной комиссией о регистрации А. Саурина Балаковский городской суд уже после проведения первого тура выборов отменил регистрацию[51] .

Выпуск различных бюллетеней для голосования . Территориальная избирательная комиссия, проигнорировав решение городского суда, выдавала в участковые комиссии бюллетени с фамилией А. Саурина, а избирательная комиссия Саратовской области приняла постановление, предписывающее территориальной комиссии прекратить досрочное голосование по этим бюллетеням, изъять их и продолжить избирательный процесс по новым избирательным бюллетеням, содержащим сведения об одном из прежних кандидатов и о новом кандидате, получившем при голосовании в первом туре выборов третье место по числу голосов избирателей[52] .

Изменение устава Балаковского муниципального образования депутатами городского Совета после назначения даты проведения второго тура. Согласно принятому решению, мэр избирается из числа депутатов, что и было осуществлено[53] . Интересным является финал разгоревшегося конфликта: территориальная избирательная комиссия была расформирована решением городского суда Балаково, а бывший мэр А. Саурин получил назначение в Москве.

Здравоохранение. В данной области проявления коррупции имеют место в следующих сферах:

· аптечный бизнес. В данном случае полем для коррупции является прохождение импортных лекарств через таможню, закупка лекарств больницами

· финансирование здравоохранения из средств областного бюджета[54] .

· строительство и реконструкция медицинских учреждений.

Среди форм административной коррупции можно выделить следующие:

- Использование внебюджетных фондов . В ряде случаев не регламентируется, каким образом могут быть потрачены полученные средства, и практикуется выделение средств малоизвестным фирмам.[55]

- Создание региональной нормативно правовой базы . Например, 12 июля 2000 г. правительство Саратовской области приняло постановление №72-П «Об организации контроля за товаропотоками на территории Саратовской области», которое предполагает создание на территории области собственных форм и порядка контроля за деятельностью налогоплательщиков, не предусмотренных федеральным законодательством. Постановление предусматривает выполнение функций налоговых органов ГИБДД, которой предоставляется право задержания транспорта и грузов.[56] Нарушая федеральное законодательство, данное постановление создает базу для злоупотреблений служебным положением.

Часть 4. ИНДИКАТОРЫ КОРРУПЦИИ В РЕГИОНАЛЬНОМ МАСШТАБЕ: РАБОЧИЕ ГИПОТЕЗЫ

Измерение количественных параметров тех или иных социальных явлений – важный инструмент экспертного знания. Однако определение этих параметров не является самоцелью. Как правило, они представляют собой лишь промежуточную стадию анализа и служат материалом для последующего изучения качественных аспектов того или иного явления. Тем не менее, их значимость трудно переоценить, ибо нередко подобные параметры являются единственной ниточкой для исследователя, изучающего запутанные, скрытые от глаз публики явления и процессы. К числу последних относится коррупция.

Получить достоверную информацию о размахе коррупции и её конкретных формах очень сложно. Официальная статистика отражает лишь «верхушку айсберга» и не дает истинного представления о положении дел. Проведенный сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анкетный опрос показал, что от 12 до 23% граждан, опрошенных в разных городах, не только давали взятки, но и принимали разного рода подношения. Из более тысячи граждан, заполнивших анкеты в Москве, Владивостоке, Волгограде и Воронеже, считали себя потерпевшими от вымогательства взятки 10%, но в правоохранительные органы в связи с этим обращались только 1,51% опрошенных, т.е. чуть больше 15% потерпевших.[57] Очевидно, что официальная статистика отражает не столько фактическую криминальную ситуацию в России, сколько практику реагирования правоохранительных органов на совершенные преступления. По мнению некоторых экспертов, выявляется лишь каждый десятый случай коррупции.[58]

До суда же доводится еще меньше. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994-96 гг. (3428 чел.) приговоры, связанные с лишением свободы, получили лишь 1169 чел. (34%). Если сопоставить эти сведения с данными Генеральной прокуратуры РФ, органы которой за тот же период выявляли в среднем около 5 тыс. «проявлений» взяточничества в год, то выяснится, что обвинительные приговоры выносятся не более чем каждому пятому обвиняемому, а вероятность попасть за решетку после возбуждения дела прокуратурой не превосходила 0,08.[59] Особенно показательной является статистика в случае с коррупцией в правоохранительных органах. Так, по данным Государственной налоговой службы, в 1995 г. уголовные дела за получение взятки были возбуждены против 97 работников этой службы; осуждено всего 6 чел. По статье «Злоупотребление властью» были возбуждены дела против 17 работников; не осужден ни один.

Исследователям приходится находить обходные пути для того, чтобы получить необходимые данные. Одним из способов ведения мониторинга за коррупционными процессами является использование системы специально разработанных индикаторов.

Индикаторы коррупции: историография вопроса

Несмотря на очевидную значимость проблемы как в научном, так и практическом планах, в исследовательской литературе – отечественной и зарубежной - она изучена весьма слабо. По сути дела делаются лишь первые шаги в этом направлении.

В мировой экономической литературе разработаны два основных подхода для оценки масштабов теневой и коррупционной деятельности.

Монетаристский подход исходит из допущения, что в теневом секторе оплата и расчеты ведутся наличными. Поэтому главное внимание уделяется соотношению между объемами наличных денег и банковскими вкладами до востребования, удельному весу банкнот с высоким номиналом в общем объеме денежного обращения, а также сдвигам в доле наличных денег в обращении.[60] Этот метод может быть применим как на национальном, так и региональном уровнях.

Проблема, однако, заключается в том, что на практике очень сложно установить реальный объем наличных денег, находящихся в обращении. Это особенно трудно сделать в России, ибо, наряду с рублевым потоком наличных, в теневом секторе большой популярностью пользуются доллары и другая иностранная валюта. К тому же наиболее крупные российские коррупционеры предпочитают получать взятки в виде зарубежных банковских вкладов, вилл и дорогих автомашин, наличие которых проследить российским правоохранительным органам очень трудно.

Подход «Палермо» («итальянский метод») основан на сравнении величины заявленного дохода с объемом покупок товаров и получения платных услуг в масштабах страны и региона, а также у отдельных лиц. Так, авторы подготовленного в 1997 г. российскими и западными экономистами доклада о теневой экономике в России исходили в своей оценке не из показателя уровня производства в стране, а из объемов потребления. Оценив объемы продаж элитной недвижимости, экономисты пришли к выводу, что в 1996-97 гг. в России насчитывалось примерно 100 тыс. долларовых миллионеров.[61]

При всех его достоинствах этому методу присущ тот же недостаток, что и монетаристскому подходу: с его помощью невозможно отследить незаконные доходы за пределами региона или страны. К тому же коррупция не сводится только к взяткам в денежной форме или в виде собственности. Она может существовать и в виде оказания взаимных услуг и поддержки. Указанные выше методы вообще не направлены на изучение этих форм коррупции.

Большинство других методов оценки масштабов коррупции основано на экспертных оценках. Так, созданная в 1993 г. международная организация «Трэнспэренси интернейшнл» проводит мониторинг коррупционных процессов в 91 стране мира и обобщает его результаты в ежегодных докладах. В докладе по итогам 2000 г. страны были распределены по 10-балльной системе. Для вычисления балла каждой страны было использовано 14 исследований, проведенных 7 разными организациями. Странами с незначительными показателями коррупции являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Голландия, Люксембург, Норвегия. К наиболее коррумпированным странам относятся Бангладеш, Нигерия, Уганда, Танзания, Индонезия, Кения, Камерун, Боливия, Азербайджан и Украина. Россия, которая в предыдущем рейтинге занимала 83-е место, покинула десятку самых коррумпированных стран, оказавшись на 79-м месте по соседству с Пакистаном и Эквадором.[62]

При всех позитивных качествах метода экспертных оценок не следует все-таки забывать, что и ему могут быть присущи некоторые недостатки. Во-первых, состав экспертов может быть недостаточно репрезентативен. Во-вторых, не все опрашиваемые эксперты на самом деле являются специалистами в изучаемом вопросе. В-третьих, подчас экспертные оценки бывают весьма субъективными. Наконец, в-четвертых, количество параметров коррупции, включаемых в опросы, относительно невелико, и поэтому по итогам подобных вопросов об этом явлении можно получить, как правило, лишь самое общее, без должной дифференциации представление.

Ряд исследователей предлагает более сложную систему индикаторов коррупции. Так, группа аналитиков, близких к партии «Яблоко» и накопивших большой опыт в изучении состояния свободы слова в различных регионах России в рамках правозащитного проекта «Общественная экспертиза», собиралась начать новый проект под названием «Российская карта коррупции». По каждому региону должны были быть получены по четыре индекса:

· Индекс закрытости (непрозрачности) власти.

· Индекс бюрократичности власти.

· Индекс взаимодействия власти с прессой и гражданским обществом.

· Индекс «коррупциогенности» местного законодательства.[63]

Правда, авторы проекта не раскрыли свою методику индексирования коррупционных процессов. Исходя из той методики, которую они использовали при составлении «Карты свободы слова», указанные выше индексы, видимо, будут выводиться на основе проставления баллов каждому региону по четырем направлениям исследования. Но остается непонятным, какие более конкретные показатели будут служить основой для выставления баллов.

Оценивая в целом степень разработанности проблемы, отметим, что, с одной стороны, потребность в индексировании коррупции созрела, и это понимает большинство специалистов, но, с другой стороны, система подобных показателей пока еще находится в зачаточном состоянии.

Какие же рабочие гипотезы могут быть предложены для разработки системы показателей коррупции на региональном уровне?

Индикаторы региональной коррупции

Поскольку коррупция глубоко поразила всё общество, было бы целесообразно, наряду с макропоказателями, характеризующими общий масштаб коррупции в регионе, использовать индикаторы, дающие представление о состоянии дел в отдельных областях региональной жизни - экономике, политике, культуре, образовании, здравоохранении и пр.

Экономическая жизнь:

· Нарушения в ходе приватизации объектов государственной и муниципальной собственности: занижение их стоимости; недопущение к участию в торгах нежелательных акционеров и создание искусственно благоприятных условий для определенных лиц и компаний; использование подставных лиц и фирм с целью конечной перепродажи приватизируемых объектов родственникам или доверенным лицам местных чиновников и пр. Особый случай – приватизация предприятий военно-промышленного комплекса, подчас приводившая к их переходу в руки иностранных владельцев.

Так, в 1993-94 гг. ведущее предприятие страны в области авиационно-космического комплекса «Сигнал» (г. Энгельс Саратовской области), являвшееся одним из лидеров в производстве датчиков и приборов для самолетов и космических аппаратов, было приватизировано подставной фирмой ТОО «Стоик», а затем перепродано компании Signal production & development group (SPDG), зарегистрированной на Виргинских островах и находившейся в доверительных отношениях с английской фирмой International construction & engineering (ICE). Несмотря на то, что эти сделки противоречили федеральному закону «О государственном регулировании развития авиации», запрещавшему продажу иностранному владельцу более 25% акций предприятия авиакосмической отрасли и включение в Совет директоров компании его представителей, SPDG принадлежит 42% акций «Сигнала» и трое из 7 членов Совета директоров представляют её интересы. Все эти действия совершались при полном одобрении Фонда имущества Саратовской области.[64]

· Наличие со стороны местных властей явных преференций в пользу тех или иных лиц или компаний при проведении различного рода аукционов, тендеров и т.д.

· Наличие подобных же преференций при распределении госзаказов.

· Предоставление региональными властями необоснованных налоговых льгот тем или иным фирмам.

· Наличие у региональных и муниципальных властей, а также у федеральных органов на местах внебюджетных фондов и способы распоряжения ими. Особенно тревожным показателем является наличие подобных фондов у правоохранительных органов – прокуратуры, милиции, таможни, налоговых служб и пр.

· Наличие системы уполномоченных банков, пользующихся особым доверием со стороны местных властей. Например, в Нижнем Новгороде к числу таковых относились НБД-банк и «Гарантия», в Башкирии – «БашКредитБанк» и т.д.

· Случаи банкротства банков, пользовавшихся покровительством региональных лидеров. Этим методом для увода денег недальновидных вкладчиков не раз пользовались как нечистоплотные финансисты, так и коррумпированные чиновники.

· Протекционистская политика региональных властей, формально направленная на защиту внутреннего рынка, но на деле удовлетворяющая интересы конкретных компаний, близких к местным властям. Так, практически все областные и республиканские власти защищают «своих» производителей алкоголя от внешней конкуренции, облагая «чужую» водку акцизами и создавая многочисленные технические барьеры на ее пути. В некоторых регионах существует только одна алкогольная компания, т.е. при поддержке местных властей установлена фактическая монополия на производство этого вида продукции. В 1990-е гг. власти Татарстана и Башкортостана под любым предлогом старались не пускать в эти республики «московские» банки и всячески поддерживали «свои» кредитные учреждения. Казань также дотировала свою полиграфическую промышленность, устанавливая фактически демпинговые цены на свою печатную продукцию. В то же время цены на центральные издания (особенно на научные книги и учебники) были искусственно завышены.

· Семейность, клановость, т.е. расстановка региональными лидерами своих родственников по постам, контролирующим ключевые области экономики и финансов. Подобные претензии предъявлялись местными СМИ и оппозицией, например, бывшему нижегородскому губернатору И.Склярову, президентам Татарстана и Башкортостана – М. Шаймиеву и М. Рахимову и т.д.

· Нецелевое или нерациональное расходование бюджетных средств, федеральных дотаций, иностранных кредитов и пр. Так, по данным комиссии Счетной палаты РФ, проверявшей администрацию И. Склярова, только за последние два года своей деятельности он 67 раз неправильно расходовал бюджетные деньги.[65] Особо скандальным был случай с мошенничеством со стороны одной подставной фирмы, которая под предлогом обеспечения села горюче-смазочными материалами похитила в 2001 г. из областной казны почти четыре миллиона долларов. Не менее скандальным является и случай с неэффективным использованием еврозайма, в результате чего Нижегородская область оказалась на грани дефолта, а ее международный кредитный рейтинг резко понизился.[66] Как выяснилось в ходе расследования, часть денег просто исчезла.

Законотворческая деятельность ( коррупциогенное законодательство ) :

· Местные законодательные акты, принимаемые в интересах лоббистских и криминальных группировок (льготные кредиты, освобождение от уплаты местных налогов или налоговые льготы, протекционистские меры и пр.).

· Нормативные акты, принимаемые в интересах местной бюрократии (повышенное жалование и пенсии, надбавки, льготы, привилегии, ссуды на строительство дач и приобретение квартир, формирование внебюджетных фондов, загранкомандировки, служебные машины и т.д.).

· Нормативные акты, принимаемые в интересах самих законодателей (по смыслу близкие к предыдущей категории решений).

Наличие подобного «законотворчества» особенно ярко демонстрирует сращивание местных исполнительной и законодательных властей с теневым бизнесом и организованной преступностью на коррупционной основе.

Политика:

· Выборы. В ходе выборов в местные и федеральные органы власти особенно часто встречаются проявления коррупции. Правящий в регионе режим нередко пускает в ход так называемый административный ресурс, стремящиеся же к власти группировки подчас не брезгуют элементарным подкупом избирателей. Более конкретные проявления коррумпированности избирательного процесса могут включать в себя следующее:

- количество жалоб и обращений со стороны кандидатов и простых избирателей в избирательные комиссии и правоохранительные органы;

- решения избирательных комиссий и судебных органов о снятии кандидатов с предвыборной дистанции и привлечении лиц, виновных в нарушениях, к административной или уголовной ответственности;

- наличие «черных» предвыборных фондов у кандидатов;

- мероприятия, направленные на косвенный подкуп избирателей (проведение работ по развитию местной инфраструктуры; выделение жилья, прежде- или своевременная выдача зарплаты, пенсий, социальных пособий; благотворительные концерты и пр.);

- безальтернативные выборы или ложная альтернатива в виде заведомо слабого (подставного) кандидата;

- количество заранее проголосовавших избирателей;

- подозрительно высокая степень явки избирателей на выборы (особенно в сельских районах);

- подозрительно высокий процент проголосовавших за одного кандидата;

- количество «заказных» публикаций в местной и центральной прессе, а также теле- и радиопередач, направленных на восхваление или дискредитацию кандидатов;

- возникновение газет и бюллетеней-«однодневок» в период выборов;

- приглашение дорогостоящих (особенно из Москвы) PR-компаний для работы на местных выборах.

· Протестно-девиантное поведение. Подобное поведение является реакцией общества на неэффективность и/или коррумпированность местной власти и потому может быть достаточно надежным показателем ситуации в регионе. В частности могут быть учтены следующие формы протеста:

- участие населения в организованных и санкционированных акциях протеста – демонстрациях, пикетировании, сборе подписей и пр.;

- стихийные и экстремистские акции протеста: голодовки, акции гражданского неповиновения, несанкционированные демонстрации, столкновения с органами правопорядка и между сторонниками противоборствующих группировок, погромы, теракты;

- неявка на выборы, голосование против всех кандидатов или в пользу кандидата оппозиции (например, избрание неугодных власти А. Климентьева и Ю. Лебедева на пост мэра Нижнего Новгорода в 1998 г.)

Призыв на военную службу . Уклонение от воинской службы путем дачи взяток сотрудникам военкоматов и медицинских учреждений – довольно распространенная разновидность коррупции. Она получила особый размах в последние годы из-за стремления призывников избежать службы в армии по причине кризиса последней, а также боязни попасть на службу в одну из «горячих точек». Индикаторы коррупции в данной сфере могли бы быть следующими:

· Количество жалоб и обращений призывников и их родителей по фактам вымогательства взяток.

· Количество возбужденных уголовных дел против нарушителей закона и судебных приговоров.

· Соотношение между числом потенциальных призывников, признанных годными к службе и не имеющими права на отсрочку, и числом реально призванных в вооруженные силы.

Система высшего образования . В последнее десятилетие высшая школа также оказалась объектом глубокого проникновения коррупции. Низкие зарплаты преподавателей, снижение объема государственного финансирования, стремление абитуриентов призывного возраста избежать службы в армии – все это создало питательную почву для коррупции. Без протекции или взятки даже способным абитуриентам стало очень сложно поступить на госбюджетные места (особенно если речь идет о престижном вузе). Следующие косвенные показатели могут служить ориентирами при определении параметров вузовской коррупции:

· Стремление руководства вуза урезать количество госбюджетных мест на престижных специальностях в пользу внебюджетных мест. Это повышает конкурс на госбюджетные места и тем самым повышает шансы вузовских коррупционеров на получение взятки.

· Количество слушателей подготовительных курсов (факультетов довузовской подготовки), неоднократно пересдававших выпускные экзамены. Не секрет, что экзаменаторы часто получали негласную директиву от руководства курсов и вуза «резать» слушателей на первом экзамене, чтобы принудить их к пересдаче на платной основе.

· Соотношение между числом слушателей, успешно прошедших подготовительные курсы и поступивших в вуз.

· Случаи, когда преподаватели вуза работают одновременно и на подготовительных курсах, и в приемной комиссии. Нередко именно на курсах коррупционеры подыскивают свою «клиентуру» и проводят её через приемные экзамены

· Случаи, когда преподаватели вуза, известные тем, что они активно занимаются репетиторством, являются членами приемной комиссии.

· Количество случаев, когда абитуриенты, чьи апелляции были удовлетворены приемными комиссиями, благодаря этому поступают в вуз. С помощью этого приема вузовские коррупционеры «натягивают» проходной балл своему протеже.

· Соотношение между медалистами (особенно выпускниками среднеобразовательных учреждений, пользующихся высокой репутацией) и не-медалистами, поступившими на госбюджетные места. Несмотря на то, что далеко не все медалисты в состоянии подтвердить свою медаль на вступительных экзаменах, не-медалисты имеют еще меньше шансов получить высокие оценки на этих экзаменах. Если при наличии конкурса среди медалистов на желанные госбюджетные места попадают абитуриенты без медалей, есть все основания полагать, что последних кто-то «тянет».

Для получения обобщенного представления о ситуации в регионе результаты индексирования могут быть сведены в интерактивную матрицу (см. пример 1). При этом каждый из индикаторов может быть шкалирован по балльной системе (чем выше балл, тем выше степень коррумпированности). В зависимости от желания исследователя получить более или менее дифференцированную картину коррупции в регионе шкала может включать три, пять, десять и более баллов (в примере применяется пятибалльная система). Сумма баллов подсчитывается как по отдельным категориям индикаторов, так и по всей матрице в целом.

Подобные матрицы полезны двояким образом. Во-первых, они дают возможность вести мониторинг ситуации в регионе, в частности определять тенденции развития и тот опасный порог, дальше которого идти уже нельзя, ибо процессы приобретают неконтролируемый характер. Во-вторых, эти матрицы могут служить материалом для сравнительных исследований в разных регионах. По итоговому баллу, а также по сумме баллов по каждой категории индикаторов легко определить, в каких регионах ситуация с коррупцией лучше или хуже.

Подчеркнем в заключение, что предложенная система индикаторов региональной коррупции далека от совершенства и нуждается в дополнениях и доработках. Каждая категория индикаторов может быть дополнена за счет включения в неё других параметров. Могут быть введены и новые категории индикаторов. К каким-то регионам отдельные группы индикаторов могут быть неприменимыми, и нужно разрабатывать специальные системы индексирования, чтобы учесть особенности этого региона. Авторы данного Доклада видят свою главную задачу не в том, чтобы давать окончательные ответы, а скорее в том, чтобы стимулировать дискуссии по изучаемой проблеме.

Пример 1

ИНТЕРАКТИВНАЯ МАТРИЦА:

КОРРУПЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ В РЕГИОНЕ N

Часть 5. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЗАДАЧ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Многочисленные исследования теневых отношений в современных обществах весьма убедительно продемонстрировали, что “чем больше государства в экономике, тем больше коррупции”[67] . Одним из наиболее эффективных путей сокращения масштабов коррупции является дальнейшая либерализация социально-экономических отношений, ограничение возможностей вмешательства чиновников в хозяйственные процессы, сокращение сфер администрирования и регулирования[68] . В самом общем виде можно утверждать, что уровень коррупции прямо пропорционален степени закрытости общества. Чем более общество интегрировано в международные процессы и мирохозяйственные связи, тем слабее почва для коррупции[69] . Наоборот, любые виды протекционизма и патернализма повышают вероятность коррупционных действий.

В мире существуют вполне определённые рецепты антикоррупционной деятельности. Так, Рижская декларация «Прозрачность в органах местного самоуправления стран Восточной Европы», принятая в ноябре 1999 года, перечисляет восемь предлагаемых компонентов борьбы с коррупцией:

· наличие политической воли;

· участие гражданского общества;

· активная деятельность деловых ассоциаций;

· активность средств массовой информации;

· реформирование государственной службы;

· существование эффективной правоохранительной системы;

· прозрачность финансовых операций;

· законодательное обеспечение антикоррупционной деятельности[70] .

Основные направления антикоррупционных действий

1. Обеспечение прозрачности , которую следует понимать в двух смыслах:

1.1. Технологическая прозрачность . В последнее время среди сторонников теории информационного общества стали модными разговоры об “электронном правительстве”. С нашей точки зрения, регионы и города ПФО могут внести свою лепту в осуществление этой идеи, контуры которой в России ещё только начинают обозначаться.

К примеру, сегодня региональные выборы просто немыслимы без использования интернет-технологий. Их влияние на политические процессы можно увидеть в нескольких сферах.

Во-первых , выборы потенциально становятся более прозрачными. Появление целевых интернет-проектов “Честные выборы” и “Губернатор 2001” в Нижнем Новгороде отличает губернаторскую кампанию 2001 года от предыдущих. Показательно, что под воздействием этого в лучшую сторону изменилась и практика работы областной избирательной комиссии: на её сайте теперь можно обнаружить полные тексты важнейших постановлений, которые бумажные СМИ не публикуют из-за их объёма и насыщенности специальными терминами.

Во-вторых , электронные технологии создали новые условия для “обратной связи” между политическими лидерами и избирателями. Так, на сайте “Губернатор 2001” появилась рубрика, в которой посетители могут задать вопросы кандидатам. Политический интернет индивидуализирует кандидатов, даёт возможность зримо сравнивать их друг с другом.

Третья сфера, которую затронуло распространение электронных технологий – это возможность беспрепятственного тиражирования альтернативных источников информации о выборах. Наглядной иллюстрацией являются интернет-рейтинги кандидатов, которые существенно отличаются от тех, которые публикуются в газетах.

Наконец, в-четвёртых , политический интернет расширяет возможности для политической экспертизы, которая может быть скучна для любителей “жёлтой прессы” и потому редко публикуется в массовых газетах, но чрезвычайно необходима для специалистов. Конечно, интернет лишь создаёт новые возможности для прозрачности, но ни в коей мере не может служить гарантом качества предлагаемого информационного товара.

Другим компонентом модели «электронного правительства» является введение электронного документооборота, что позволяет снизить административно-бюрократические злоупотребления при выдаче патентов, лицензий, разрешений, справок, свидетельств. Достойны внимания усилия, предпринимаемые в этом направлении городской думой Нижнего Новгорода[71] .

1.2. Социальная прозрачность . Она означает активизацию антикоррупционной деятельности нескольких групп важнейших социальных акторов. Во-первых, это – средства массовой информации . Однако, к сожалению, часто бывает так, что СМИ – это не столько решение проблемы, сколько часть самой проблемы. Хорошо известно, что пресса, телевидение, радио и интернет-издания являются теми инструментами, с помощью которых и реализуется так называемый «административный ресурс», и тиражируется дезинформация, являющаяся неотъемлемой частью технологий политико-административной коррупции. Кроме того, СМИ часто преподносят обществу облегчённые трактовки феномена коррупции, которые могут вводить в заблуждение и не способствуют адекватному восприятию общественностью его сути.

Непрозрачность имущественных отношений в медиа-секторе – одна из реально существующих основ для распространения коррупции. Негативным следствием информационной закрытости является нередкое сокрытие имён реальных собственников СМИ, что приводит к деформации конкурентной среды и чрезмерной концентрации собственности в медиа-секторе[72] . Непрозрачность СМИ не в меньшей степени, чем непрозрачность органов власти, создаёт обстановку, способствующую злоупотреблениям и нарушению законов. Термин «подконтрольность», часто используемый для характеристики взаимоотношений между бизнесменами и СМИ, часто бывает расплывчат и нечёток. Типичными являются сообщения о том, что ряд нижегородских СМИ (в частности, телекомпания «Волга» и информационный канал «Свобода») находятся под влиянием мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева и депутата Госдумы Дмитрия Савельева[73] , а «в распоряжении С.Кириенко – также весьма солидный медиа-холдинг, включающий пять газет, радиостанцию и телеканал»[74] .

Именно непрозрачность отношений в информационной сфере приводит к конфликтам по поводу того, что те или иные кандидаты имеют преимущественный доступ к телеэфиру[75] , или провоцирует прямые информационные войны (происшествие в связи с обнаружением в гостинице «Ока» «цеха» по подделке подписей во время выборов губернатора Нижегородской области 2001 года и его освещение в СМИ). Широкие возможности использования клеветы во время агитационной кампании – тоже прямое следствие непрозрачного разделения медиа-рынка на политически ангажированные сектора.

Во-вторых, это неправительственные, негосударственные организации, способные осуществить общественную, публичную экспертизу проблем коррупции. К примеру, в Самарской области неправительственные организации имеют право законодательной инициативы. Первые и Вторые Общественные антикоррупционные слушания, организованные в 2000 и 2002 годах Общественной палатой Нижегородской области и Центром социально-экономической экспертизы, также могут служить примером гражданской активности в этом направлении. Против проникновения криминала во власть и использования незаконных методов предвыборной борьбы во время кампании 2001 года в Нижегородской области выступили Коалиция межпартийных сил (КОМПАС)[76] , «Деловая Россия», «Правый поворот» и другие институции.

В-третьих, это независимые экспертные организации . Их социальная функция в русле рассматриваемой проблемы состоит в упреждающем анализе законопроектов на предмет содержания в них положений, потенциально способствующих коррупционной практике. Проблема, однако, здесь состоит в том, что до сих пор нет чётких организационных процедур для осуществления научной экспертизы государственных проектов, не определён правовой статус экспертизы законодательства, не всегда осуществляется принцип её независимости[77] . Кроме того, “общество удалено от участия в управлении слишком сложными и тонкими материями, которые целиком оставлены узкой группе профессионалов и экспертов”[78] .

В-четвёртых, на более открытые и менее коррумпированные отношения, чем нынешние, ориентирован российский малый и средний бизнес . Возможно и полезно воздействие на баллотирующихся кандидатов со стороны бизнес-элиты (к примеру, отказ в финансировании «грязных» избирательных кампаний).

2. Правовые новации касаются совершенствования законодательства о противодействии коррупции.

Проект закона «О борьбе с коррупцией» был подготовлен во фракции СПС Госдумы РФ, вынесен на обсуждение в 2001 г., но не прошёл первых чтений. Законопроект был подготовлен как акт прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Закон, кроме того, должен содержать нормы непрямого действия, устанавливающие антикоррупционные основы законодательства РФ. Важный принцип, который заложен в проекте и должен быть сохранён – принцип открытого и конкурсного распределения государственных ресурсов.

Основные недостатки проекта закона состояли в том, что:

а) определение коррупции, данное в ст.1 п.2., является неудовлетворительным;

б) среди участников борьбы с коррупцией (ст.5 п.1) нет общественных организаций (субъектов гражданского общества), а также отсутствует положение о необходимости гласного обсуждения причин явления;

в) среди субъектов правонарушений, связанных с коррупцией (ст. 3) нет упоминания партий и их фракций и представителей в системе власти, а также чиновников и работников СМИ;

г) ошибочное представление о том, будто реализация закона не потребует никаких бюджетных затрат.

Новая редакция проекта закона должна, на наш взгляд, исходить из того, что:

· коррупция – это способ обеспечения незаконного доступа тех или иных субъектов права к различным государственным ресурсам (материальным, информационным, организационным, кадровым), в том числе - к ресурсам государственного бюджета (целевая характеристика). Кроме того, коррупция - это неформализованная структура («структура повседневности»), развивающаяся в сфере социального управления (прежде всего, в сфере государственной службы), дублирующая и вытесняющая из неё нормированные функциональные отношения должностных лиц и составляющая альтернативу законопослушным действиям этих лиц (функциональная характеристика).

· предпосылки коррупции (личностная мотивация к заключению коррупционного сговора) имеют место во всех звеньях системы государственной службы и в обществе: она присутствует в системе исполнительной, судебной и законодательной власти. Поэтому в целях противодействия коррупции наделять какую-либо ветвь власти специальными полномочиями или провозглашать какую-либо ветвь власти «главным борцом» с коррупцией нецелесообразно[79] . В этой связи необходимо признать в качестве субъектов противодействия коррупции как институты государства, так и институты гражданского общества – общественные организации, объединения, СМИ, и закрепить это в законе.

· поскольку коррупция развивается за счёт ресурсов неформализованных межличностных отношений, эффективным средством противодействия ей можно считать метод необратимой или временно-необратимой ротации кадров. В частности, в числе мер гражданского наказания лиц, коррупционная деятельность которых доказана, необходимо использовать запрет на работу в системе государственной службы. В зависимости от масштаба коррупционного сговора и тяжести его последствий для государства и общества это может быть либо пожизненный запрет (люстрация), либо временный запрет. Эта мера позволит ускорить процессы ротации кадров в системе государственной службы, а также не приведёт к появлению новой волны заключённых. Кроме того, эта мера обладает сильным морально-этическим воздействием.

· поскольку коррупционный сговор, как правило, наносит материальный ущерб государству, среди мер наказания необходимо применять те, что обеспечивают возмещение ущерба. В частности, лицам, вина которых доказана, необходимо назначать в качестве наказания обязанность регулярных отчислений в пользу бюджета определённой части своего дохода. Необходимо разработать шкалу, устанавливающую: а) процент от дохода, подлежащий компенсационной выплате, и б) срок выплаты (от года до пожизненной выплаты).

· поскольку структуры коррупции активно развиваются в системе экономических и политических отношений, для предотвращения коррупции необходимо добиваться максимальной гласности этих отношений. Принцип «прозрачности» важнее принципа «запретов». В частности, необходимо законодательно «открыть» информацию о составе акционеров акционерных обществ, то есть сделать её доступной для СМИ, экспертов и граждан.

· поскольку активным очагом коррупционных сделок являются выборы, необходимо и для этой сферы законодательно утвердить приоритетность «прозрачности» перед «ограничением». В частности, надо отказаться от ограничения размеров избирательных фондов кандидатов. Необходимо регламентировать порядок наполнения избирательного фонда (перечень допустимых доноров, максимальные размеры единовременного взноса, порядок налогообложения этого фонда), вменить в обязанность открыто информировать общественность о размерах фонда, не ставя при этом каких-либо ограничений на его общую величину.

· в качестве основной формы участия институтов гражданского общества в работе по противодействию коррупции необходимо утвердить институт Общественных слушаний, организуемых на базе долгосрочного или временного объединения общественных организаций и партий. Закон должен вменить в обязанность законодательным органам субъектов РФ организацию ежегодных Общественных слушаний по антикоррупционной проблематике.

· поскольку характер структур коррупции в разных регионах России различен, федеральный закон «О борьбе с коррупцией» должен иметь региональные «версии». Региональные антикоррупционные акты должны быть обязательной частью регионального законодательства.

· принимая новую редакцию федерального закона, необходимо рассчитать реальные бюджетные затраты, которых потребует обеспечение его реализации со стороны государства. Необходимо учесть расходы на медиа-сопровождение антиикоррупционой активности, организационные ресурсы, которые потребуются для создания структур взаимодействия с институтами гражданского общества в рамках антикоррупционных программ, а также расходы на организацию мониторинга событий и явлений, связанных с коррупцией и с противодействием ей.

3. Реформы внутри системы управления могли бы включать в себя:

3.1. В политической сфере:

· Профессионализацию избирательных комиссий и их вывод из-под административного влияния властей. По словам А.Вешнякова, сказанным им незадолго до выборов губернатора Нижегородской области, «облизбирком ни морально, ни профессионально, ни физически к предстоящим баталиям не готов»[80] . Такая ситуация изначально cпособствует негативному восприятию облизбиркома со стороны политических акторов, что нашло, в частности, воплощение в обвинениях С.Вороновым С.Бисина в «исполнении заказа со стороны действующей региональной власти» при принятии решения о признании незаконными его плакатов «В новый век – с новым губернатором»[81] . Так, по мнению эксперта Института социальной и политической психологии, «за те нарушения, которые совершает команда Савельева, иного противника Склярова уже давно сняли бы с выборов, а Савельеву всё прощается»[82] .

· Открытость процессов реформирования структур управления. Показательно, например, что создание правительства Нижегородской области вызвало вопросы со стороны областной прокуратуры в той части, которая касается распределения полномочий и структуры правительства[83] .

· Ограничение функций избирательных комиссий. К примеру, санкцией за предоставление кандидатом неточной информации (если это не связано с прямым нарушением закона) может быть не отказ в регистрации, а её задержка до получения достоверных сведений. Отмена регистрации, по мнению того же Института, должна производиться только через суд, а пересмотр избирательной комиссией ранее принятого решения должен быть запрещён. Поскольку членам избиркома часто приходится иметь дело с юридически сложными и запутанными ситуациями (например, что считать агитацией, а что – простым информированием о работе политика), то вполне разумно было бы рекрутировать их исключительно из числа высококвалифицированных специалистов, прежде всего юристов и политологов.

3.2. В сфере бюджетных отношений представляется целесообразным посредством федерального бюджетного законодательства установить ограничения на следующие виды деятельности:

- единоличное рассмотрение (или голосование только членов профильных комитетов Государственной Думы РФ) вопросов, связанных с предоставлением субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов и ссуд, распределение дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

- внеконкурсное и необоснованное предоставление субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов, ссуд, в том числе закрытое предоставление РФ государственных кредитов иностранным государством, их юридическим лицам и международным организациям;

- внеконкурсный и закрытый порядок осуществления государственных и муниципальных заимствований;

- предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств перед третьими лицами;

- максимальные размеры резервных фондов Президента РФ, государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- обслуживание бюджетных счетов негосударственными банками;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов об утверждении бюджетов или внесении в них изменений без проведения экспертизы на предмет возможной коррупции проектов таких законов и иных нормативных правовых актов.

4. Реформирование отношений собственности . Именно там, где вопросы собственности не решены или находятся в «подвешенном состоянии», возникает почва для коррупционных сделок и повышается их «рентабельность». Поэтому огромную роль играют такие процессы, как процедура банкротства, смена собственника и др.

В России власть всегда была олицетворением политического господства, а не «провайдером» услуг населению, как в странах Запада. Именно поэтому проблема открытости российской экономики играет столь важную роль при анализе истоков коррупции. Если на административном или экономическом рынках существует конкуренция, она делает взяточничество менее выгодным; если же на рынках существует монополия, то экономические акторы имеют возможность устанавливает завышенные цены на товары и услуги и получать дополнительные ресурсы для подкупа чиновников.

5. Важную роль могли бы сыграть факторы глобального порядка, а именно - международные институты , заинтересованные в большей прозрачности российского рынка.

25 января 1999 года вышло распоряжение Президента РФ «О подписании Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 года»[84] , разработанной в рамках Совета Европы с последующей ее ратификацией. Конвенция основана на убеждении в том, что предупреждение коррупции в процессе рассмотрения, принятия и исполнения бюджетов всех уровней в большой степени связано с обеспечением гласности, прозрачности, открытости, доступности к первичной информации. В РФ решение этой задачи усложняется неоднородностью, неполнотой, противоречивостью и постоянной изменчивостью бюджетного законодательства. Для него также характерно наличие норм, допускающих неоднозначное толкование ( фразы типа «а также в иных случаях», «как правило…»).

В ПФО есть примеры разработки документов, направленных на борьбу с коррупцией (к примеру, соответствующая программа формируется в Самарской области по инициативе губернатора К.Титова при поддержке Агентства США по международному развитию[85] ). Осуществление стратегических планов других регионов ПФО, связанных с внутренними реформами и подключением к глобальным процессам, будет невозможно без адекватного реагирования на вызовы коррупции в регионе.

Чрезвычайно важно начать предпринимать действия, стратегическая цель которых должна состоять в реформировании российской медиа-индустрии. При всей сложности этой задачи фактором, облегчающим её достижение, является существовании в международной практике определённых ориентирующих рамок, способных вывести на верное направление. Эти ориентиры, содержащиеся во вполне конкретных документах Совета Европы (членом которого является Россия), можно разделить на несколько категорий:

· Содержательные аспекты . Европейская Конвенция о трансграничном телевидении, принятая в 1989 году, обязывает телевещателя справедливо представлять факты и события, а также поощрять свободное формирование мнений. Этот же документ говорит о необходимости предоставления своевременного права ответа любому человеку, посчитавшему необходимым довести до аудитории истинное положение дел в связи с ранее прозвучавшей информацией[86] .

· Взаимоотношения со спонсорами . Та же Конвенция запрещает рекламодателям либо спонсорам редактировать или влиять на содержание программ. Спонсируемые программы не должны, согласно этому документу Совету Европы, поощрять продажу, покупку или аренду товаров или услуг спонсора. Более того, «не допускается спонсорство программ новостей или текущих событий»[87] . Конвенция запрещает скрытую рекламу (очевидно, в том числе и политическую), а также использование в рекламе ведущих программ новостей и текущих событий.

· Взаимоотношения с владельцами СМИ. В рекомендациях № R (99)1 Комитета Министров Совета Европы говорится о том, что в идеале собственность и содержание должны быть разделены, и влияние собственников на редакционное содержание необходимо предотвращать. Совет Европы, в частности, рекомендует распространять практику подписания «редакционных соглашений» между владельцами и редакторами для обеспечения независимости последних[88] .

Рекомендация Комитета министров Совета Европы R(94)13 “О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации”, принятая в 1994 году, определяет те категории информации, разглашение которых является необходимым условием гласности и демократического контроля за СМИ:

а) сведения о лицах или органах, принимающих участие в структуре, предполагающих осуществлять вещание;

б) сведения о характере и степени заинтересованности вышеуказанных лиц или органов в других СМИ или секторах экономики, связанных с рекламой, производством радио- и телепрограмм, доставкой печатных СМИ и пр.);

в) сведения о других лицах или органах, в отношении которых существует вероятность, что они могут оказать существенное влияние на программную политику данного средства массовой информации путём предоставления определённых ресурсов, характер которых должен быть чётко оговорён при выдаче лицензии;

г) отчётная информация об изменениях в ходе работы СМИ в отношении вышеупомянутых категорий;

д) сведения о любых заявлениях о редакционной политике или политической ориентации изданий;

е) сведения о финансовых итогах деятельности издательской или вещательной структуры[89] .

Другим инструментом преобразований в региональном медиа-секторе могли бы стать кодексы журналистской этики, обязательство следовать которым вполне может быть условием заключения контракта между руководством средства массовой информации и репортёром. Здесь в большей степени применим американский опыт внутрикорпоративного саморегулирования. Стандартными положениями, содержащимися в соответствующих кодексах в США, являются:

·обязательство публиковать поправки и исправления в случае помещения неполной или неверной информации[90] ;

·признание невозможности для профессиональных журналистов работы по совместительству, а также участия в политических или общественных делах во избежание конфликта интересов или даже его видимости[91] ;

·отказ от принятия от источников информации любых видов материального вознаграждения, услуг и привилегий[92] ;

·обязательство оглашать источники информации и воздерживаться от публикации анонимной информации[93] ;

·проведение чёткой грани между фактами и комментариями, основанными на личной точке зрения того или иного человека;

·отказ от использования фотографий и заголовков, не соответствующих сути освещаемого материала.

6. Вполне приемлемо постепенное признание допустимости ограниченного числа из тех явлений, которые существуют объективно[94] . Не только в России, но и в самых высокоразвитых странах мира функционируют “теневые отношения” – от “чаевых”, представляющих по сути “вторую зарплату” для большой категории лиц, до ужинов в дорогих ресторанах, являющихся составной частью вполне законного лоббизма.

Либерализация возможна в тех сферах, которые не наносят очевидного ущерба интересам государства (к примеру, снятие верхней границы для избирательных фондов кандидатов и сокращение перечня действий, квалифицируемых как “подкуп избирателей”). Скажем, нужно всячески расширять возможности для осуществления депутатами максимально широких и эффективных социальных программ для избирателей определённого округа за счёт частных средств, и делать чёткое различие между этими программами и пресловутым “подкупом избирателей”[95] .

Нам бы хотелось обратить внимание на несколько типов не оправдывающих себя ограничений. Во-первых , закон запрещает любые формы материальной помощи со стороны кандидатов населению и рассматривает их как «подкуп избирателей». Из этого следует, что помощь в приобретении картошки пенсионерам или ремонте прохудившейся крыши - это нарушение. Логика этого закона состоит в том, чтобы заставить нас выбирать своих представителей не по величине их кошелька, а по каким-то другим, нематериальным критериям. Но что плохого, с точки зрения здравого смысла, если кандидаты в депутаты накануне выборов будут тратить свои собственные деньги не только на всем надоевшую назойливую рекламу, но и на конкретные дела (ремонт дороги или детского сада). Получается странная ситуация: государство само не в состоянии эффективно решать социальные проблемы, но и не даёт это делать тем, кто мог бы.

Из виртуальной сферы предвыборное соперничество давно пора переместить в сферу реальных дел, тем более что это ни к чему избирателей не обязывает. Кроме того, они смогут оценить не на словах, а на практике деловые качества соревнующихся между собой претендентов.

Во-вторых , закон разрешает начинать предвыборную агитацию только после официальной регистрации, то есть за слишком короткий срок до дня выборов. Это заставляет кандидатов прибегать к коррупционным действиям для того, чтобы за максимально короткое время достигнуть необходимого результата. Ведь именно нехватку времени они стараются компенсировать спровоцированными ими же самими скандалами и «чёрным пи-аром». Соответственно, и у избирателей остаётся слишком мало времени для того, чтобы сделать осознанный выбор. А между тем что плохого в том, если претенденты на места во власти задолго до выборов гласно объявят о своих амбициях и начнут спокойно и методично добиваться расположения избирателей?

В-третьих , нам представляется нецелесообразным ограничивать размер собственных или пожертвованных средств, которые кандидаты тратят на свою предвыборную кампанию. Ограничение в этой сфере порождает особый сектор теневого оборота капиталов.

Известно, например, что Областное законодательное собрание Нижегородской области ограничило максимальную величину избирательных фондов на губернаторских выборах 2001 года 50 миллионами рублей, что было значительно выше других предлагавшихся сумм (2 миллиона – предложение члена КПРФ Светланы Барабановой), но меньше реальных затрат, которые, как показывает практика, несут участники выборов такого уровня (до 70 миллионов). По словам депутата ОЗС Александра Шаронова, «если мы ставим явно заниженный уровень, то основная часть денег просто пойдёт чёрным налом, нигде не учитываясь. Будет непрозрачное финансирование избирательной кампании. В результате люди не смогут узнать, сколько и кому должен тот или иной кандидат». Другая опасность состоит в том, что низкий размер избирательного фонда на руку инкумбентам, которые легко смогут компенсировать дефицит легальных средств усиленным использованием рычагов административного влияния[96] .

Сокращение избирательных фондов подрывает электоральную инфраструктуру претендентов, не располагающих административными ресурсами и готовых компенсировать их отсутствие финансовыми возможностями[97] . Из этого вполне понятно, что малые величины избирательных фондов (а также чрезмерно жёсткие рамки определения «подкупа избирателей) соответствуют, прежде всего, политическим интересам инкумбентов, которые опираются преимущественно на административные резервы и не желающие встречать конкуренцию со стороны материально обеспеченных соперников.

В то же время, безусловно, нужно учитывать пагубные последствия восприятия выборов как чисто коммерческого предприятия. Показательными в этом смысле являются слова депутата городской думы Нижнего Новгорода Михаила Весёлкина: «Мы определяем на округ количество избирателей, просчитываем расходы на одного избирателя. Это доллар – полтора на одного человека. Хочешь опередить соперника в два раза, забивай в смету два. В округе, к примеру, 30 тысяч человек, то есть в итоге получается 60 тысяч долларов. Столько стоят выборы депутата городской думы. Нужно поставить себе задачу потратить 65 тысяч долларов, и ты победил. Я вообще не понимаю людей, которые тратят на выборы по 20 тысяч долларов и проигрывают»[98] .

Логика коммерческого расчёта во многом объясняет тот факт, что победившие на выборах кандидаты рассматривают своё депутатство преимущественно в категориях извлечения материальной выгоды. По словам бывшего депутата городской думы Нижнего Новгорода О.Котельникова, статус «народного избранника» открывает возможность для заработка денег. «Статус депутата позволяет работать с администрацией, которая во многом пока что ещё выполняет разрешительные функции. Даёт возможность отобрать среди тех, кому разрешает, своих друзей, сторонников, близких... Если я лоббирую чьи-то интересы, можно обеспечить собственное благополучие»[99] .

Итак, закон слишком жёстко регламентирует те электоральные процедуры, которые давно следовало бы либерализовать. Это приводит к тому, что с помощью несовершенных правовых механизмов становится возможным уличить в нарушениях практически любого из публичных политиков. Поскольку всех подряд отстранить от выборов нельзя, карают выборочно, в зависимости от политической конъюнктуры. В то же время закон недостаточно жёстко регламентирует поведение официальных лиц, которые имеют возможность фактически проводить агитацию за счёт использования административных ресурсов и бюджетных средств.

Что мы не рекомендуем

1. Среди тех вариантов действий, которые мы считаем неэффективными, следует прежде всего назвать концепцию борьбы с коррупцией на основе резкого увеличения заработной платы государственным чиглвникам. В частности, эта идея часто озвучивается председателем Национального антикоррупционного комитета Борисом Немцовым. Наши возражения связаны с двумя главными обстоятельствами.

Во-первых , идея Б.Немцова основана на предположении о том, что существует некий материальный уровень, способный удовлетворить потребности государственных служащих и заставить потенциальных коррупционеров отказаться от этой порочной практики. Однако не существует убедительных социологических доказательство того, что есть прямамя зависимость между уровнем благосостояния человека и его склонностью к коррупции. Примеры богатейших мафиозных кланов Италии, Колумбии, России и других стран доказывают как раз обратное.

Во-вторых , предложение выделить госчиновников в некую особую группу работников бюджетной сферы с особым уровнем финансирования уязвимо с моральной и социальной точек зрения. Огромное число представителей других профессий, не менее нужных обществу, чем государственные служащие (врачи, учителя и т.д.), могут с ещё большими основаниями претендовать на радикальное повышение заработной платы. Более того, практика эксклюзивного повышения зарплаты какой-то одной категории бюджетных служащих содержит в себе потенциальную угрозу последующего массового шантажа государства.

2. Нам трудно также согласиться с явно завышенными ожиданиями в отношении государственной службы в целом на ближайшую, да и отдалённую перспективы. К примеру, два нижегородских политолога полагают, что “государственная служба в России должна стать не только социально-правовым институтом, но и духовно-нравственным, интеллектуальным генератором общества… Для этого необходимо создавать и закреплять положительные морально-психологические представления о человеке, находящемся на службе у государства”[100] . С нашей точки зрения, достаточно наивно ожидать, что такая задача, напоминающая советский агитпроп, приведёт в 21 веке к каким-то позитивным результатам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Спецификой России является крайняя слабость протестного потенциала тех политических, экономических и социальных субъектов, которые сталкиваются с проявлениями коррупции[101] . Тем не менее, проект, результатом которого стал настоящий Доклад, показал, что эксперты и общественные деятели в регионах стали более требовательными к качеству той информации, которую они получают от власти. В отличие от прошлых времён, они уже не удовлетворяются пояснениями о том, что то или иное кадровое назначение необходимо по причине наличия у определённого лица неких «связей». Они хотят знать, что это за связи и какого они «цвета» – «белого» или «серого»? Они уверены, что можно разработать систему индикаторов, демонстрирующую степень коррумпированности власти в каждом из регионов. Они не воспринимают законодательство как догму, предлагая конкретные меры по его усовершенствованию – от снятия ограничений на величину избирательных фондов кандидатов до административного переподчинения региональных избиркомов федеральному центру. Значит, у гражданского общества в России всё же есть перспективы.

[1] И.Яковенко. Общественная экспертиза – глобальная система борьбы за права человека, http://www.hro.org/editions/hrdef/100/0105.htm

[2] С.Попов. Метод экспертизы, http://www.shkp.ru.

[3] Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2000. Стр. 11, 148.

[4] Klaus Segbers. Institutional Change in Russia, in: Explaining Post-Soviet Patchworks. Volume 2: Pathways from the past to the global. Edited by Klaus Segbers. Ashgate: Aldershot, Burlington, Singapore and Sydney, 2001. P. 10, 24.

[5] http://www.vybory.ru/journal/journ11/j11arta1.html

[6] John D.Martz. Bureaucratic-Authoritarianism, Transition to Democracy, and the Political-Culture Dimension, in: New Directions in Comparative Politics. Edited by Howard J.Wiarda. Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford, 1991. Pp. 200-210.

[7] Yuriy Andrienko. Explaining Crime Growth in Russia During Transition: Economic and Criminometric Approach. Working Paper N 10. Moscow: Centre for Economic and Financial Research, 2001. P. 10.

[8] Martin Beck. Globalization as a Threat. The Resistance to Globalization in the Middle East as a Rational Reaction of the Political Elites. Paper presented at International Conference “Resistance to Globalization? A Comparison of Three World Regions”. University of Tubingen, October 10-14, 2001.

[9] Ю.В.Латов. Особенности национального рэкета: история и современность // Мир России , № 3, 2001. Стр. 158.

[10] Ричард Хаас. Глобализация экономики, или что нам делать с МВФ (http://www.intellectualcapital.ru/iss2-16/icwor ld16-2.htm); Аллан Мелцер. Реформирование международных финансовых институтов: план обеспечения финансовой стабильности и экономического развития // Economic Perspectives, February 2001 (http://usinfo.state.gov/journals/ites/0202/ijer/ifis-meltzer.htm); Карин Лиссакерс. МВФ и реформирование мировой финансовой структуры // Economic Perspectives, August 1988 (http://usinfo.state.gov/journals/ites/0898/ijer/ejliss.htm).

[11] Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. Научные доклады, № 98. Москва: МОНФ, 1999. Стр. 49.

[12] Катастрофическое сознание в современном мире конца 20 века (по материалам международных исследований). Научные доклады, № 96. Москва: МОНФ, 1999.

[13] Латов Ю.В. Экономика вне закона. Очерки по теории и истории теневой экономики. Научные доклады, № 125. Москва: МОНФ, 2001. Стр.68-79.

[14] Sergei Guriev. A Theory of Informative Red Tape with an Application to Top-Level Corruption. Working paper # 99/007. Moscow: New Economic School, 1999. Pp. 22-23.

[15] Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни. Социологический автопортрет постсоветского общества // Полис , № 5, 2000. Стр.125, 126.

[16] http://www.csr.ru/conferences/sten.kor.17.04.00.html

[17] http://politeconomy.ng.ru/research/1999-11-23/1_corruption_2.html

[18] См. Б.Резник. Прокурорская десятина. - “Московские новости» от 1.05.01 г. с.5.

[19] John McFarlane. Transnational Crime as Security Issue, in: Transnational Crime and Regional Security in the Asia Pacific. Edited by Carolina G.Hernandez and Gina R.Pattugalan. Council for Security Cooperation in the Asia Pacific and Institute for Strategic and Development Studies, Inc., 1999. Pp. 29-31.

[20] Ю.В.Латов. Ук. соч.

[21] Лев Кадик. Вечный источник российского бюджета // Коммерсантъ, № 188П, 15 октября 2001 г. Стр. 6.

[22] Питер Дэйвис. Необходимость таможенной реформы в России назрела // Трансформация , август 1998. Стр. 10.

[23] Лев Кадик...

[24] В.Драганов. Все проблемы – в Таможенном кодексе // Там же.

[25] Марина Вагина. Средство разорения // Закон. Финансы. Налоги. № 47 (165), 4 декабря 2001 г. Стр. 4.

[26] http://www.opora.ru/news_read.pl?interests=region&id=108; http://www.opora.ru/news_read.pl?interests=region&id=107

[27] Л.Петренко. Ольга Чечулина – аферистка или жертва? // Монитор, № 19, 21.05.2001-27.05.2001; О.Веденеев. Бывший депутат городской думы и советник губернатора по экономическим вопросам обвиняется в организации преступного сообщества, http://www.nizhny.ru; Веселухин И. Чечулина расскажет обо всех. // АиФ НН. № 5. 2001.; Витебская Т. Народную избранницу посадили в клетку. // Новое дело. 2-8.02.2001

[28] Еськин И. На волю. // Монитор. № 4. 2002.

[29] Новости // ТК «Волга» от 6.02.2002 (http://www.volga.nnov.su/ )

[30] Андрюхин В. Деньги для губернатора // Новое дело. 26.01.-1.02.2001.; Деменев В. Мужик в юбке. // Ленинская смена. 1.02.2001.; Чесноков О. Взятка меняет адрес. // Биржа. № 4. 4/1.02.2001.

[31] Гусев И. Воруют не меньше, а глаза светятся. // Нижегородский рабочий. № 71. 11.04.2001; Кораблёв Д. За взятки «гаишникам» водителей теперь судят. // Новое дело. 27.9.-2.10. 2000.;

[32] Дай, Джим, на счастье в лапу мне // Новое дело. 13-19.04.2001; Веселова Е. Для кого взятки сладки? // Новое дело. 9-15.06. 2000.; Колосова Е.О взятках знают 26. // АиФ НН. № 23. 2000.

[33] "Государственный рэкет" пора прекращать // Монитор. № 40. 15.-21.10.2001.;

[34] Инвестиции от побратимов // Монитор. № 41. 22-28.10. 2001.

[35] Белая книга Татарстана. Путь к суверенитету. (Сборник официальных документов).- Казань, 1996, с.22

[36] Михаил Столяров. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права, возможности // Панорама-форум, 1997г., № 16, с.70

[37] там же, с.71

[38] Казань за реальный федерализм. К шестилетнему юбилею Договора Российской Федерации и Республики Татарстан. Независимая газета, 15 февраля 2000г.

[39] http://www.tatar.ru/append114.html

[40] Олег Зазнаев. Авторитарное лицо власти // http://www.mpsf.org/Pub/Sbornik2/Zaznaev.html

[41] Особая зона: выборы в Татарстане. Казанское отделение Международной Правозащитной Ассамблеи, Ульяновск, 2000г.

[42] Олег Зазнаев. Авторитарное лицо власти// http://www.mpsf.org/Pub/Sbornik2/Zaznaev.html

[43] Политическое заявление «Круглого стола» Республики Татарстан.// http://www.apn.ru/documents/2000/02/15/20000215191132.htm

[44] Политическое заявление «Круглого стола» Республики Татарстан.// http://www.apn.ru/documents/2000/02/15/20000215191132.htm

[45] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан // Белая книга Татарстана. Путь к суверенитету 1990-1995. (Сборник официальных документов).- Казань, 1996, с.78-79

[46] Андрей Сусаров. Татарстан в 1998г// Регионы России в 1998г. http://pubs.carnegie.ru/books/1999/08np/21.asp

[47] Примечательно, что, по мнению нескольких экспертов, коррупция в промышленной сфере не характерна для Саратовской области именно в силу отсутствия крупных градообразующих предприятий.

[48] Так, например, запутанной оказалась ситуация с кредитами Альфа-банка. В 1998 г. областной продовольственной корпорацией был получен кредит на проведение посевной на сумму 150 млн. руб. Поручителями по договору выступили правительство области и областное министерство сельского хозяйства. В 1999 г. области был предоставлен еще один кредит на сумму 135 млн. руб. Большая часть второго кредита была возвращена, однако первый кредит так и не был погашен. В результате искового заявления Альфа-банка решением арбитражного суда Москвы в собственность банка перешло здание представительства Саратовской области в Москве.

[49] Рокотинский М. Приемный покой // "TerraPIA" 23.04.2001 <http://www.flb.ru/pfo/dj23040106.html>.

[50] Куликов А. Моя беда, что я не вор - утверждает глава Петровской райадминистрации Николай Бабанский // "Саратовский Арбат" 11.07.2001.

[51] Галушко И. Спорные истины // Независимый институт выборы, 2001, №2. <http://www.vibory.ru/journal/journ0102/01j02arta5.html>.

[52] Галушко И. Спорные истины // Независимый институт выборы, 2001, №2 <http://www.vibory.ru/journal/journ0102/01j02arta5.html>.

[53] Там же.

[54] Об использовании средств областного бюджета на нужды здравоохранения в 2000 г. см., например, Крутов А. Миллион для министра // "Советская Россия", 25.05.2001

[55] Об использовании региональных СМИ в период выборов губернатора Саратовской области в марте 2000 г. см, например, Крутов А. Кто у нас первый у кассы? // Богатей, 2000.

[56] Более подробно см. Крикун В. Новые способы контроля // Богатей, 2000.

[57] Баринов Л. Больше чем криминал. Коррупция в России переросла в угрозу национальным интересам // Независимая газета, 7 сентября 2001, с. 11.

[58] Шкель Т., Шаров А. Дядя Степа – коррупционер // Российская газета, 22 ноября 2001, с. 1

[59] Россия и коррупция: кто кого? Доклад Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ) // Российская газета, 19 февраля 1998, с. 6.

[60] Мировая экономика . / Под ред. А.С. Булатова. М.: Юристъ, 1999, с. 233.

[61] Там же.

[62] Коррупция пошла на убыль // Российская газета, 29 июня 2001, с. 2; Россию отнесли к числу самых коррумпированных // Независимая газета, 29 июня 2001, с. 3; Катин В. Где больше коррупции? // Независимая газета, 14 августа 2001, с. 6.

[63] Яковенко И. «Общественная экспертиза» – глобальная система борьбы за права человека // Правозащитник, 2000, № 1, с. 8 <http://www.hro.org/editions/hrdef/100/0105.htm>

[64] Панов С. То ли кража, то ли дележка // Российская газета, 17 августа 2001, с 12.

[65] Носков В. Где деньги, Вань? // Российская газета, 22 сентября 2001, с. 6.

[66] См. подробнее: Короткин Е.Р. Взаимодействие России с международными финансовыми институтами: нижегородский региональный контекст // Международные отношения в XXI веке: региональное в глобальном, глобальное в региональном / Под ред. А.С. Макарычева. Н. Новгород: Нижегородский лингвистический университет, 2000, с. 160-164.

[67] http://www.csr.ru/conferences/sten.kor.17.04.00.html

[68] http://www.eycis.com/climate_koi/4_2_8_k.htm

[69] Weyne Sanderholtz and William Koetzle. Accounting for Corruption: Economic Structure, Democracy, and Trade // International Studies Quarterly , 2000, N 44. P.32.

[70] The Riga Declaration. Transparency in Local Government in Eastern Europe. LGI Documents. Budapest: OSI, 2000. Pp. 13-16.

[71] Р.Яковлев. Дума уходит в сеть // Монитор , № 46 (270), 26 ноября – 2 декабря 2001 г. Стр. 28.

[72] Э.Сичакова. Информационная открытость государственных органов как фактор влияния на экономический рост, http://www.ptpu.ru/issues/3_00/11_3_00.htm

[73] НТА, 17.01.2001

[74] http://www.flb.ru/rs0044.html

[75] ИФ-Регион, 10 мая 2001 г.

[76] http://www.gubernator2001.nnov.ru, 04.06.2001

[77] http://www.vybory.ru/journal/journ12/j12arta3.html

[78] Там же.

[79] htt p://www.sps.ru/sps/761

[80] А.Цыганков. Жёстким выборам – жёсткий контроль // «Закон. Финансы. Налоги », № 16 (134), 24 апреля 2001 г.

[81] http://volga.strana.ru/print/985189772.html

[82] http://www.ispp.ru/articles/aklim.shtml

[83] http://volga.strana.ru/print/982752775.html

[84] Распоряжение от 25 января 1999 года № 18-рп.

[85] http://www.flb.ru/pfo/13040105.html

[86] Европейская Конвенция о трансграничном телевидении (http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/dir_89-552-ec/old_text.htm)

[87] Там же.

[88] Комментарий к положениям Рекомендации Комитета Министров Совета Европы относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации (http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/comm_656^th .htm)

[89] http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/transparent.htm

[90] Кодекс этики для газет и их сотрудников, принятый главными редакторами агентства «Associated Press” 15 апреля 1975 г., http://www.medialaw.ru/publications/books/etika/98.html

[91] Роберт Стил и Джей Блэк. О кодексах журналистской этики, http://usinfo.state.gov/journals/itgic/0401/ijgr/gj09.htm

[92] Декларация принципов Американского общества редакторов газет, http://www.medialaw.ru/publications/books/etika/100.html

[93] Кодекс этики Общества профессиональных журналистов США, http://www.medialaw.ru/publications/books/etika/95.html

[94] Вопрос о допустимости тех или иных социально важных действий всегда является предметом острых политических и общественных дискуссий (в качестве примера можно упомянуть дебаты в разных странах о легализации ношения оружия, проституции, абортов, однополых браков, эвтаназии, наркотиков).

[95] В ноябре 2000 г. нижегородские СМИ обратили внимание городской избирательной комиссии на то, что один из претендентов на место в городской думе раздавал своим потенциальным избирателям картошку. Этот анекдотичный инцидент стал поводом для интерактивного опроса «Сетей-НН» о том, сколько килограммов картофеля достаточно, чтобы отдать свой голос кандидату. Описанный случай, забавный сам по себе, как нельзя более ярко высвечивает своеобразие нашего избирательного законодательства, в котором существует слишком много ничем не оправданных ограничений.

[96] http://volga.strana.ru/print/985870779.html

[97] http://volga.strana.ru/print/985872691.htm

[98] http://www.hotcom.ru/main/art.phtml?id=3148

[99] http://www.hotcom.ru/main/art.phtml?id=5139

[100] С.В.Устинкин, О.В.Агеев. Основы государственной службы Российской Федерации. Учебное пособие. Издательство ННГУ, 1999. Стр. 41-42.

[101] М.А.Шабанова. Массовые адаптационные стратегии и перспективы институциональных трансформаций // Мир России , № 3, 2001. Стр. 85.