УТВЕРЖДАЮ

Генеральный директор -

________________ И.Б. Пикан

« » __________ 200 г.

ЗАКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО

«АУДИТОРСКО-КОНСУЛЬТАЦИОННАЯ ГРУППА «РАЗВИТИЕ БИЗНЕС-СИСТЕМ»

научно-исследовательская работа в рамках реализации

«Программы по реализации административной реформы
в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы»

научно-исследовательские работы По методическому сопровождениЮ мероприятий и пилотных проектов административной реформы в Новосибирской области

Государственный контракт № 14/11 от 05 ноября 2008 года

ТОМ IV

НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА «РАЗРАБОТКА МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ»

Москва

2008

СОДЕРЖАНИЕ

1. ВВЕДЕНИЕ.. 5

1.1. Цель и назначение. 5

1.2. Область применения. 5

1.3. Методология проведения работ. 6

1.4. Информационная основа исследования. 6

1.5. Основные понятия и термины.. 7

1.6. Перечень нормативных правовых актов. 10

1.7. Перечень используемых сокращений. 21

2. Основные выводы и рекомендации.. 22

3. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В новосибирской области В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ, ПОСТАВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМОЙ С ЦЕЛЬЮ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ.. 27

3.1. Выявление причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков. 31

3.2. Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов с целью определения состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской
области. 55

3.3. Характеристика основных антикоррупционных мероприятий, проводимых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. Оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области. 82

4. Разработка рекомендаций о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области.. 86

4.1. Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона. 86

5. Разработка проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы 99

6. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ВНУТРЕННЕЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, А ТАКЖЕ ПРОВЕДЕНИЮ ВНЕШНЕЙ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ в новосибирской области.. 101

6.1. Определение цели и предназначения методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и формулирование основных понятий, используемых в методических рекомендациях. 101

6.2. Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях. 102

6.3. Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность. 104

6.4. Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. 104

6.5. Разработка правовых и организационных условий применения Методических
рекомендаций. 106

6.6. Формулирование определений проявлений коррупции с целью применения их в Методических рекомендациях 106

6.7. Классификация типичных коррупционных факторов. 108

6.8. Разработка требований, предъявляемых к заключению (выводам) по результатам экспертизы (анализа) коррупциогенности проектов правовых актов. 109

7. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 110

7.1. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 110

7.2. Подготовка заключений по результатам проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 112

8. ВЫЯВЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХСЯ ПОВЫШЕННЫМИ КОРРУПЦИОННЫМИ РИСКАМИ.. 162

8.1. Анализ функций (полномочий) исполнительных органов государственной власти новосибирской области, а также практики их реализации на выявление коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти. 162

8.2. Выявление и описание существующих в практике признаков повышенного коррупционного риска функций (полномочий) органов исполнительной власти на основе анализа нормативных правовых и иных актов, а также с учетом зарубежной и отечественной практики антикоррупционной работы.. 168

8.3. Составление перечня основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками, в отношении которых необходимо разрабатывать и внедрять антикоррупционные мероприятия. 196

9. Формирование перечня должностей, в наибольшей степени, подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей). Разработка предложений по внесению изменений в должностные регламенты коррупциогенных должностей.. 198

9.1. Определение перечня коррупциогенных должностей. 198

9.2. Разработка мер по повышению рисков злоупотребления должностными полномочиями и совершению коррупционных действий. 211

9.3. Разработка предложений по введению в должностные регламенты лиц, должность которых отнесена к коррупциогенным, определенных норм, препятствующих коррупционным
проявлениям.. 216

10. Организация проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящий состав) по предотвращению коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.. 218

10.1. Разработка программы проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящего состава) по вопросам предотвращения коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. 218

10.2. Проведение обучающего семинара. 218

10.3. Подготовка отчета о проведенном семинаре. 218

11. Разработка ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками.. 219

11.1. Описание ожидаемых результатов реализации антикоррупционных мероприятий. 222

11.2. Разработка предложений по основным срокам и этапам реализации антикоррупционных мероприятий 223

11.3. Разработка проектов ведомственных планов мероприятий в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, согласованных с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. 223

Приложения.. 225

Приложение № 1. Проект Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы.. 226

Приложение № 2 Методические рекомендации проведения внутренней антикоррупционной экспертизы, а также внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области. 260

Приложение № 3 к отчету: Ведомственные планы мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками. 279

Приложение № 4. Отчет о проведенном обучающем семинаре. 336

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Цель и назначение

В целях реализации целей и задач Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах[1] , Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года №Пр-1568, Плана противодействия коррупции[2] , Программы по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы[3] , Плана мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году[4] , а также в соответствии с Техническим заданием к Государственному контракту от 05 ноября 2008 года № 14/11 Заказчиком в лице Департамента стратегического управления и планирования Новосибирской области перед закрытым акционерным обществом «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем» (далее - ЗАО «АКГ «РБС», Консультант) была поставлена задача:

- произвести анализ состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области в контексте задач, поставленных административной реформой с целью проведения оценки эффективности мер противодействия коррупции;

- обосновать необходимость разработки и внедрения в Новосибирской области основных антикоррупционных мероприятий в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона;

- выявить основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующиеся повышенными коррупционными рисками;

- разработать проект Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Целью настоящей работы явилась разработка механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области за счет снижения рисков проявления коррупции и устранения причин и условий, порождающих коррупцию в органах исполнительной власти Новосибирской области.

1.2. Область применения

Ожидаемые результаты работы планируется использовать для повышения эффективности деятельности и противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

1.3. Методология проведения работ

Для достижения поставленных целей и задач Консультантом в качестве базового метода исследования для получения выводов, формулирования рекомендаций и предложений был использован общенаучный диалектический метод познания. В качестве основных методов исследования также были применены: метод сравнительного и ретроспективного научного анализа нормативного материала и практики реализации правовых норм с использованием научных разработок юридического профиля, статистической, социологической информации; метод логического анализа и метод качественного анализа информации, непосредственно или косвенно касающейся деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области по осуществлению ими своих полномочий в регулируемых сферах.

Такой подход позволил комплексно и полно проанализировать существующий порядок и механизмы осуществления исполнительными органами государственной власти Новосибирской области полномочий в рамках антикоррупционной работы и сформулировать выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы антикоррупционных мероприятий, а также определить необходимые первоочередные антикоррупционные мероприятия для Новосибирской области.

Результаты анализа послужили основой для разработки проекта Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы.

1.4. Информационная основа исследования

В ходе работ Консультантом были проанализированы:

- законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты Новосибирской области, регламентирующие вопросы административной реформы и ее антикоррупционного направления;

- существующая нормативная правовая база, определяющая состав и объем функций исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- материалы, полученные от исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (политические, организационные, распорядительные, программные документы Заказчика, так или иначе затрагивающие вопросы антикоррупции);

- методические документы, регламентирующие вопросы противодействия коррупции;

- публикации и исследования, соответствующие теме исследования;

- открытые источники сети Интернет по коррупционным вопросам;

- иные документы и информация, содержащие сведения, позволяющие выявить характерные для исполнительных органов государственной власти Новосибирской области факторы коррупционных рисков;

- публикации и интервью региональных и отраслевых экспертов в российских и зарубежных изданиях.

В качестве исходной Консультанту была предоставлена Заказчиком следующая информация:

- План противодействия коррупции, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26.09.2008 г. № 241;

- Программа по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, утвержденная распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007 г. № 127-р;

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 18.04.2008 г. № 75-р.

Консультант не проводил проверку подлинности информации, полученной от Заказчика и из открытых источников.

1.5. Основные понятия и термины

1.6. Перечень нормативных правовых актов

Законодательство Российской Федерации

1. Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003 года[5] ;

2. Конвенция Совета Европы от 08.11.1990 об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности[6] ;

3. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию[7] - ратифицирована Российской Федерацией 25.07.2006;

4. Резолюция Генеральной ассамблеи Организации Объединенных наций 17.12.1979 № 34/169 «Об утверждении Кодекса поведения должностного лица по поддержанию правопорядка»[8] ;

5. Конституция Российской Федерации - Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[9] ;

6. Бюджетный кодекс РФ[10] ;

7. Водный Кодекс Российской Федерации[11] ;

8. Градостроительный кодекс Российской Федерации[12] ;

9. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1.[13] ;

10. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2.[14] ;

11. Кодекс РФ об административных правонарушениях[15] ;

12. Лесной Кодекс Российской Федерации[16] ;

13. Уголовный кодекс РФ[17] ;

14. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[18] ;

15. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденные Верховным Советом РФ 22.07.1993 № 5487-1[19] ;

16. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[20] ;

17. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 26.06.2007) «О недрах»[21] ;

18. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 24.10.2007) «Об образовании»[22] ;

19. Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 21.07.2007) «О ветеринарии»[23] ;

20. Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[24] ;

21. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[25] ;

22. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 10.05.2007) «Об особо охраняемых природных территориях»[26] ;

23. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 20.04.2007) «О животном мире»[27] ;

24. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[28] ;

25. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 31.12.2005) «Об охране атмосферного воздуха»[29] ;

26. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30] ;

27. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (ред. от 04.11.2007) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[31] ;

28. Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[32] ;

29. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[33] ;

30. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[34] ;

31. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [35] ;

32. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об Общественной Палате Российской Федерации»[36] ;

33. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[37] ;

34. Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 30.12.2006) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[38] ;

35. Федеральный Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[39] ;

36. Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[40] ;

37. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[41] ;

38. Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»[42] ;

39. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (в ред. 20.03.2007) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[43] ;

40. Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»[44] ;

41. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. 29.09.2007) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[45] ;

42. Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[46] ;

43. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[47] ;

44. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»[48] ;

45. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»[49] ;

46. Указ Президента РФ от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должностей государственной гражданской службы Российской Федерации»[50] ;

47. Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[51] ;

48. Указ Президента РФ от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»[52] ;

49. Указ Президента РФ от 19.05.2008г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»[53] ;

50. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 14.12.2006) «О реализации Федерального Закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[54] ;

51. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[55] ;

52. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (ред. от 14.04.2007) [56] ;

53. Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»[57] ;

54. Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»[58] ;

55. Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных и муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»[59] ;

56. Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)»[60] ;

57. Постановление Правительства РФ от 27.12.2006 № 807 «О ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры»[61] ;

58. Постановление Правительства РФ от 31.07.2007 № 491 «Об утверждении положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну»[62] ;

59. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»[63] ;

60. Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2006 № 261-р «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера»[64] ;

61. Распоряжение Правительства РФ от 15.05.2007 № 609-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»[65] ;

62. Приказ Минэкономразвития РФ от 03.05.2006 № 124 «Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 17 июля 2006 года № 8069)[66] ;

63. Приказ Минэкономразвития РФ от 23.03.2007 № 102 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2007 году»[67] ;

Законы Новосибирской области

1. Устав Новосибирской области от 18.04.2005г. №282-ОЗ (в редакции от 13.12.2007);

2. Закон Новосибирской области от 11.05.2000г. № 95-ОЗ (в редакции от 02.07.2008г.) «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области»;

3. Закон Новосибирской области от 03.03.2004г. № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области»;

4. Закон Новосибирской области от 29.12.2004г. № 253-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Новосибирской области";

5. Закон Новосибирской области от 01.02.2005г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области»;

6. Закон Новосибирской области от 06.04.2005г. № 287-ОЗ «О Реестре должностей государственной гражданской службы Новосибирской области»;

7. Закон Новосибирской области от 25.12.2006г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»;

8. Закон Новосибирской области от 17.11.2006 № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области»;

9. Закон Новосибирской области от 15.10.2007г. № 138-ФЗ «О государственных информационных системах, государственных ресурсах, территориальной информационной системе Новосибирской области»;

10. Закон Новосибирской области от 15.12.2007г. № 166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально экономического развития Новосибирской области»;

Постановления Новосибирского областного Совета депутатов

1. Постановление Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва от 24.05.2007г. № 87 «О создании комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о комиссии по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции»;

2. Постановление Новосибирского областного Совета депутатов от 13.12.2007г. № 240 «О Плане законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов на 2008 год».

Постановления Губернатора Новосибирской области,
администрации Новосибирской области

1. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 27.02.1998г. № 126 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1998 год»;

2. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 23.10.1998г. № 650 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год»;

3. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 25.11.2002г. № 818 «О мерах по усилению борьбы с преступностью, обеспечению законности и правопорядка на территории Новосибирской области в 2003 году»;

4. Постановление Администрации Новосибирской области от 26.05.2003г. № 353 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Новосибирской области»;

5. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.06.2004г. № 377 «О программе «Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003 - 2005 годы)»;

6. Постановление Губернатора Новосибирской области от 01.07.2004г. № 416 «О создании группы оперативного реагирования при Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора Новосибирской области Аппарата Губернатора области»;

7. Постановление Губернатора Новосибирской области от 06.02.2005г. № 49 «Об Инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области»;

8. Постановление Губернатора Новосибирской области от 15.03.2005г. № 145 «Об утверждении Положения о Государственной жилищной инспекции Новосибирской области»;

9. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 15.04.2005г. № 211 «О Департаменте агропромышленного комплекса Новосибирской области»;

10. Постановление Губернатора Новосибирской области от 15.04.2005г. N 213 «О Департаменте по тарифам Новосибирской области»;

11. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 214 «Об Инспекции государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области»;

12. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 217 «Об Управлении физической культуры и спорта Новосибирской области»;

13. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 218 «Об Управлении по обеспечению деятельности мировых судей Новосибирской области»;

14. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 219 «Об Управлении по делам молодежи Новосибирской области»;

15. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 220 «Об Управлении по делам ЗАГС Новосибирской области»;

16. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 221 «Об Управлении ветеринарии Новосибирской области»;

17. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 222 «Об Управлении государственной архивной службы Новосибирской области»;

18. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 223 «О Департаменте транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области»;

19. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 224 «О Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области»;

20. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 225 «О Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области»;

21. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 227 «О Департаменте науки, инноваций, информатизации и связи Новосибирской области»;

22. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 229 «О Департаменте имущества и земельных Новосибирской области»;

23. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 230 «О Департаменте здравоохранения Новосибирской области»;

24. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. №233 «Об утверждении Положения о департаменте организации управления администрации области»;

25. Постановление Губернатора Новосибирской области от 20.04.2005 № 247 «Об Управлении делами Администрации Новосибирской области»;

26. Постановление Губернатора Новосибирской области от 16.02.2006 № 55 «Об утверждении Положения о порядке разработки и реализации областных целевых программ»;

27. Постановление Губернатора Новосибирской области от 20.04.2006г. № 185 «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области»;

28. Постановлением Администрации Новосибирской области от 22.08.2006г. № 64-па (в редакции от 11.04.2008г. № 96-па) «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

29. Постановление Губернатора Новосибирской области от 28.12.2006 № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007г. и на период до 2009г.»;

30. Постановление Губернатора Новосибирской области от 12.02.2007г. № 60 «Об утверждении Положения о Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора области»;

31. Постановление Губернатора Новосибирской области от 03.08.2007 № 309 «О Департаменте труда и занятости населения Новосибирской области»;

32. Постановление Губернатора Новосибирской области от 28.08.2007г. № 338 «Об утверждении инструкции по организации работы с обращениями граждан и проведению личного приема граждан в администрации Новосибирской области»;

33. Постановление Губернатора Новосибирской области от 03.09.2007 № 349 «Об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области»;

34. Постановление Губернатора Новосибирской области от 13.09.2007 № 356 «О Департаменте социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области»;

35. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.11.2007г. № 805 «О совершенствовании системы размещения государственного заказа в Новосибирской области»;

36. Постановление Губернатора Новосибирской области от 04.02.2008г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера»;

37. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.02.2008 № 40 «О Департаменте стратегического управления и планирования Новосибирской области»;

38. Постановление Губернатора Новосибирской области от 17.03.2008 № 94 «О Департаменте образования Новосибирской области»;

39. Постановление Губернатора Новосибирской области от 31.03.2008 № 117 «О Департаменте культуры Новосибирской области»;

40. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.04.2008г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области»;

41. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.08.2008г. № 316 «Об утверждении порядка взаимодействия исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков и государственных заказчиков Новосибирской области при размещении заказов для государственных нужд»;

42. Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.08.2008г. № 327 «Об утверждении Положения о департаменте развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области»;

43. Постановление Губернатора Новосибирской области от 23.09.2008г. № 371 «Об утверждении Положения о Департаменте финансов и налоговой политике»;

44. Постановление Губернатора Новосибирской области от 06.10.2008г. № 399 «Об утверждении порядка ведения реестра государственных гражданских служащих Новосибирской области»;

45. Постановление Губернатора Новосибирской области от 21.10.2008г. № 424 «Об утверждении Положения об Управлении по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области»;

46. Постановление Губернатора Новосибирской области от 12.08.2008г. № 318 об образовании комиссии по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

47. Постановление Администрации Новосибирской области от 17.11.2008г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области».

Распоряжения Губернатора Новосибирской области,
администрации Новосибирской области

1. Распоряжение Администрации Новосибирской области от 15.02.2006г. № 58-ра «О создании комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области»;

2. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007г. № 126-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2007г»;

3. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы»;

4. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007 № 128-р "О перечне административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, требующих первоочередной разработки

5. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 18.04.2008г. № 75-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году»;

6. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 08.07.2008г. № 161-р «О мерах, по устранению недостатков, выявленных ходе проверки реализации федеральных законов от 02.12.1994г. № 53-ФЗ, от 21.07.2005г. № 94-ФЗ»;

7. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 26.09.2008г. № 241 «О Плане противодействия коррупции»;

8. Распоряжение Администрации Новосибирской области от 03.03.2008г. № 58-ра «О размещении государственного заказа на оказание услуг оператора электронной системы государственных и муниципальных закупок Новосибирской области».

Перечень методических документов:

1. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства[68] ;

2. Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти^[69] ;

3. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов^[70] ;

4. Примерная программа противодействия коррупции субъекта Российской Федерации на 2007-2010 гг., разработанная Министерством экономического развития Российской Федерации, одобренная решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27.07.2007 № 66) [71] .

Перечень иных изученных документов:

Политические документы:

- Доклад Департамента Всемирного банка по управлению экономикой и борьбе с бедностью: Европа и Центральная Азия «Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции»[72] ;

- Доклад Подкомиссии Общественной палаты РФ по проблемам противодействия коррупции «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты»[73] ;

- Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций»[74] ;

- Послания Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной»[75] ;

- Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ[76] ;

- Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005[77] ;

- Послания Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ[78] ;

- Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008г.[79]

1.7. Перечень используемых сокращений

2. Основные выводы и рекомендации

1. В настоящее время борьба с коррупцией переходит на качественно новый уровень. Этот уровень требует проведения последовательной системной работы всего государственного аппарата по выявлению и устранению причин и условий, порождающих коррупцию. Наличие определенных коррупционных рисков в деятельности исполнительных органов государственной власти характерно для органов государственной власти всех уровней. Такие риски присутствуют и в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Причины и условия, порождающие возникновение коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, различны.

Часть из них носит общий характер и является актуальной для любого властного субъекта и уровня власти:

- природа властеотношений, в особенности реализация монопольных и разрешительных функций (политические причины);

- уровень развития экономики Российской Федерации (экономические причины);

- стремление непосредственных носителей вла­сти к обладанию материальными благами и средствами их достижения (социальные причины);

- присутствие переходного периода (исторические причины);

- неразвитое гражданское общество;

- высокий уровень закрытости в работе государственных органов, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих (институциональные причины);

- деморализация общества и недостаточная информированность и организованность граждан (социально-культурные причины);

- несовершенство законодательства.

Отдельные причины и условия, порождающие возникновение коррупционных проявлений, представляют собой специфические факторы коррупционных рисков, характерные для деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, которые заключаются в геоэкономической характеристике региона: наличии природных ископаемых и богатых биоресурсах.

2. К факторам коррупционных рисков в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области относятся:

- наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов,

- предоставление расплывчатых «полномочий»,

- высокая степень свободы действия (отсутствие объективных критериев для принятия тех или иных управленческих решений, отсутствие четкой регламентации деятельности),

- высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями,

- сложность структуры власти,

- наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну,

- закрытость (непрозрачность) деятельности государственных долж­ностных лиц и принятия ими экономически значимых решений.

3. Наиболее подвержены коррупционным рискам такие сферы деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области:

- размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

- исполнение государственной функции по лицензированию;

- предоставление государственных услуг в области образования;

- предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

- предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

- управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

- природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

- исполнение государственной функции по строительному надзору;

- государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

- исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

- исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

- исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

- государственное регулирование тарифов (цен);

- государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

Наличие коррупционных рисков в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также выявленных сфер деятельности, наиболее подверженных таким рискам, причин и условий, порождающих проявления коррупции, обуславливают необходимость реализации системы антикоррупционных мероприятий.

4. В Новосибирской области проводится последовательная работа и уже многое сделано по реализации антикоррупционного направления административной реформы.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего Отчета анализ позволяет выделить сильные и слабые стороны реализуемых в области антикоррупционных мероприятий.

Сильными сторонами проводимой работы в сфере противодействия коррупции следует признать нормативное закрепление:

- порядка взаимодействия областного Совета Депутатов с правоохранительными органами Новосибирской области;

- необходимости реализации антикоррупционного направления в числе приоритетных задач совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- создания и порядка деятельности комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области;

- необходимости разработки проекта областного закона по противодействию коррупции;

- необходимости решения задач по внедрению антикоррупционных механизмов в рамках программно-целевого метода путем разработки самостоятельной программы противодействия коррупции;

- обязательности проведения экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов администрации области;

- статуса государственных гражданских служащих, требований к их служебному поведению, а также требований к кандидатам на государственные должности, порядку их замещения, ситуации «конфликта интересов» и порядка выхода из нее,

- открытости и прозрачности механизма осуществления государственных закупок;

- порядка разработки административных регламентов функций и услуг;

- прозрачности и открытости органов государственной власти Новосибирской области;

- организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

К числу слабых сторон проводимой работы в сфере противодействия коррупции относятся отсутствие:

- областного закона о противодействии коррупции;

- программы противодействия коррупции в сфере деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- кодекса этического поведения государственных гражданских служащих в Новосибирской области;

- порядка проведения общественной экспертизы проектов законов области;

- порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- правовой регламентации условий и порядка проведения внешней независимой антикоррупционной экспертизы, а также внутренней антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, исключая Администрацию;

- перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- порядка проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства о размещении государственного заказа, методики и административного регламента проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию в сфере размещения государственного заказа;

- правовой регламентации механизмов по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих;

- правовой регламентации осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- правовой регламентации процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области.

Необходимо также обеспечить регламентацию всех функций и услуг исполнительных органов власти Новосибирской области, в первую очередь, тех, деятельность которых, характеризуется повышенными коррупционными рисками.

6. Первоочередными антикоррупционными мероприятиями, которые необходимо разработать и внедрить в деятельность исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона являются :

- разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;

- внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- разработка и внедрение Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок;

- внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием;

- организация постоянного мониторинга результатов осуществления антикоррупционной деятельности.

Вышеуказанные предложения нашли свое отражение в проекте областной целевой программы «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы».

3. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В новосибирской области В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ, ПОСТАВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМОЙ С ЦЕЛЬЮ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Целям и задачам административной реформы в современной истории России, конкретным мероприятиям по их реализации посвящено немало работ в периодической печати и в юридической литературе[80] .

Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи[81] .

По одной классификации[82] первый этап (1992 - 1993 гг.) характеризуется мерами по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти.

На втором этапе административной реформы (1996 - 1998 гг.) была в нескольких вариантах подготовлена Концепция административной реформы, где впервые в качестве одной из основных проблем, которые необходимо решить, была обозначена коррупция в системе управления.

На третьем этапе административной реформы (1999 - 2000 гг.) в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Четвертый этап административной реформы датируется 2003 - 2005 гг.

Однако, по другой классификации, предложенной Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[83] , период 2003-2005 годы является первым этапом реализации административной реформы.

К этому времени Президент РФ как основной субъект административных преобразований провозгласил идеологию реформы и ее концептуальные положения. Основные начала реформы определяются Посланием Президента России Федеральному Собранию РФ 2002 года, в котором отмечается, что «коррупция - это не результат отсутствия репрессий, хотел бы это подчеркнуть, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер, тем больше взяток и чиновников, их берущих». В послании на 2003 год, отражено, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения». «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» (Послание на 2005 год). Однако эти высказывания, посвященные коррумпированности власти, не повлекли постановки в качестве отдельной задачи административной реформы борьбу с коррупцией. В качестве главных целей административной реформы были объявлены: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.

Достижение указанных целей, безусловно, следует рассматривать в качестве базиса (основы) для реализации антикоррупционных мероприятий.

Период 2006-2008 гг. - второй этап реализации реформы[84] . В посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ на 2006, 2007 годы необходимость антикоррупционной деятельности впервые обозначена в числе важнейших стратегических планов Российского государства.

В 2006 году Россия ратифицировала основополагающий международный акт, регулирующий борьбу с коррупцией - Конвенцию ООН против коррупции от 31.10.2003 года. В Конвенции содержится комплекс мер по предупреждению и пресечению коррупции (создание органов, осуществляющих предупреждение коррупции, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита, перечисление деяний, которые государства должны рассматривать как преступления; вопросы международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, обеспечение доказательственной базы при расследовании коррупции и др.). В соответствии с пунктом 3 статьи 32 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, после ее вступления в силу для РФ наше государство автоматически стало участником международной организации Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной для осуществления мониторинга выполнения государствами - членами своих обязательств в области борьбы с коррупцией.

В связи с необходимостью разработки мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом Президентом РФ Д. Медведевым был утвержден национальный план противодействия коррупции от 31.07.2008г. №Пр-1568. Национальным планом противодействия коррупции предусматривается комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, по совершенствованию государственного управления, по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также перечень первоочередных действий, которые должны быть предприняты различными органами власти. Особое внимание уделено повышению правовой культуры граждан и открытости судебных источников.

Контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции возложен на Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, основными задачами которого являются:

- подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции[85] .

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции в том числе в органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое, во-первых, состоит в том, что практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции. Они являются отдельным направлением административной реформы.

Первоочередными задачами, поставленными административной реформой на 2007 год в части антикоррупционного направления, являлись:

- пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

- поэтапное развертывание систем мониторинга уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд;

- реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы, в том числе антикоррупционному;

- взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы, в том числе по антикоррупционному.

В 2008 году в рамках административной реформы предусматривалось осуществление работы по следующим направлениям:

- разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

- разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ;

- разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме;

- переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг;

- создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;

- ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

- реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;

- - внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В результате реализации мероприятий административной реформы в 2007 – 2008 гг. дальнейшая комплексная модернизация системы государственного управления рассматривается не только как продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и как модернизация стиля и методов их деятельности.

Каждому региону присуща определенная специфика коррупционных рисков, свои структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области будет зависеть от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики.

Таким образом, целью реализации административной реформы в Новосибирской области по этому направлению является внедрение специальных механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти области.

3.1. Выявление причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков

Безусловно, успех борьбы с коррупцией в России в целом, и в Новосибирской области в частности, во многом зависит от учета причин и условий, которые её порождают или могут способствовать её проявлению в деятельности исполнительных органов государственной власти. В своем прямом этимологическом значении под «причинами» понимают явление, вызывающее, обусловливающее возникновение другого явления; основание, предлог для каких-нибудь действий, а условия – это обстановка, в которой протекает что-либо, обстоятельства, при которых совершается что-либо, будучи обусловлено чем-то. Следовательно, первоочередной задачей, является определение понятия «коррупция» – предмета исследования, имеющего свои причины и условия возникновения.

Понятие коррупции прочно вошло в жизнь российского общества, несмотря на то, что в действующем национальном законодательстве России оно отсутствует. Этимология значения слова «коррупция» происходит от латинского термина «corruptio» – порча, подкуп и согласно толковым словарям русского языка означает «подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц)»[86] , «преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения»[87] .

Глобальная программа против коррупции Комитета ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности дает следующие определения проявлений коррупции: взяточничество (обещание; предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица); растрата (кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным), мошенничество (любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны), вымогательство (принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие), злоупотребление правом на рассмотрение, произвол (использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды), использование конфликта интересов (незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения, личной выгоды), получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения (должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от власти), фаворитизм (это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам), кумовство (это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности), незаконные пожертвования и вклады (это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад) [88] .

Содержание любого явления выражается в формах его существования. Среди коррупционных проявлений в современный период можно выделить многие виды прямого или завуалированного совмещения должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих организациях, оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям за прямое либо завуалированное вознаграждение, предоставление тех или иных льгот, выгод и преференций коммерческим организациям, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей в тех же целях. Также к коррупции можно отнести и следующие нарушения: использование информации, официально еще не опубликованной, но ставшей известной государственному служащему в связи с выполнением служебных обязанностей; использование служебного положения в целях личного трудоустройства в негосударственной сфере после оставления государственной службы; принятие должностными лицами решений, обусловленных перспективами либо прямыми обещаниями такого трудоустройства; использование бывшими государственными служащими знания деятельности своего ведомства «изнутри», установившихся там неформальных связей для получения преимуществ своей новой организацией; учреждение коммерческих структур с использованием имущества государственных предприятий, на которых должностные лица работают, участие в руководстве этими структурами, обеспечение последним привилегированного положения, использование служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности в целях приобретения этих объектов в свою собственность; неправомерная (из корыстных побуждений) передача коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для общегосударственных нужд и т.п.

Исследуя формы проявления коррупции в государственном аппарате в России, профессор Кузьминов Я. И. отмечает, что за 10 лет в нашей стране сформировались устойчивые и защитные механизмы коррупции в государственном аппарате, коррупция в настоящий момент практически не имеет «диких форм», вроде организованного вымогательства. В связи с этим выделяются характерные для России формы коррупционных отношений, а также отношений, скрывающих потенциальную возможность коррупции: рынок бюрократических услуг; чиновник на содержании; чиновничье предпринимательство; сети взаимных обязательств и «экономика одолжений»; коррупция как инструмент государства и др.[89] Следовательно, коррупция необязательно сопровождается получением денежных средств. Она может проявляться и в предоставлении необоснованных льгот, преференций, в демонстрации лояльности государственных служащих по отношению к политическим партиям, родственникам, знакомым, коммерческой организации и т.д.

Таким образом, формы коррупции в системе государственных органов представляют собой зависящие от конкретных социально-экономических условий способы достижения коррумпированными должностными лицами своих целей, связанных с удовлетворением ими личных, групповых и корпоративных интересов.

Трудности исследования феномена коррупции связаны с его многогранностью и проникновением в различные сферы, традиционно являющиеся объектами изучения различных общественных наук (экономики, истории, социологии, политологии, юриспруденции), применяющих различный инструментарий и использующих собственный понятийный аппарат. При определении понятия коррупции необходимо учитывать наличие различных взглядов на данную проблему, поскольку каждый из имеющихся подходов имеет под собой соответствующую эмпирическую базу и одновременно отражает комплекс различных элементов этого сложного и многофункционального явления.

Природу коррупции исследователи данного явления объясняют по-разному. «С древних времен коррупция является одним из наиболее устойчивых видов отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах государственного управления, где интересы частных лиц, групп пересекаются с властными функциями государственного аппарата и представляющих его должностных лиц… Вечность коррупции, ее наличие в любом обществе и при любой социально-экономической формации свидетельствует о ее функциональности, то есть о том, что она удовлетворяет определенные требования общественной системы, играет специфическую роль в ее поддержании как целого»[90] . С этой точки зрения, коррупция связана не только с пороками общества, несовершенством человеческой природы, низкими моральными качествами носителей коррупционных отношений, но и рядом иных обстоятельств.

В современной научной литературе коррупцию рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, экономическом, криминологическо-правовом. В связи с чем, многообразие подходов к исследованию коррупции обусловливает отсутствие однозначного определения содержания этого явления. По мнению ряда исследователей, коррупцию легче разузнать, чем определить. Некоторые из них вообще считают, что дать четкое определение коррупции, которое было бы общепринятым, нельзя в принципе. Среди причин этого называют, прежде всего, культурные отличия разных обществ. В одном обществе различного рода явления воспринимаются как коррупция, в другом не только допускаются, но даже и ожидаются в соответствии с практикой данной культуры[91] . Следует согласиться, что взгляды общества на коррупцию могут различаться, хотя ее проявления практически всегда будут универсальны.

В средствах массовой информации и в общественном сознании, как правило, общество в целом негативно относится к коррупции, отождествляя ее, в первую очередь, со взяточничеством на различных уровнях государственной власти. Этому пониманию соответствует принятое в юридической науке понимание коррупции преимущественно как «законное – незаконное», что позволяет выделить следующие признаки коррупции: определение круга лиц, могущих совершить коррупционные деяния (государственные и муниципальные служащие); определение сферы, в которой могут совершаться эти деяния (в связи с выполнением служащим своих должностных обязанностей); определение целей таковой деятельности - обогащение, получение каких-либо преимуществ и преференций материального и иного характера, предоставляемых именно за осуществление некоторых действий, а также определение круга лиц, заинтересованных в совершении указанных деяний - сам государственный служащий или иное лицо, группа лиц.

Политология исследует коррупцию преимущественно в контексте вопроса о власти. Коррупция рассматривается в качестве способа осуществления власти или в качестве способа борьбы за нее. В зарубежной политологической литературе коррупция определяется как девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения[92] . В основе политической коррупции лежит неофициальный, бесконтрольный обмен ресурсами между властными элитами и другими структурами общества[93] . При этом, не все типы политической коррупции могут быть определены законом как правонарушения. В политической коррупции выделяются следующие элементы: а) «политический патронаж и клиентелизм» - опека политиками избранных нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку; б) «покупка голосов» - осуществляется в ходе избирательных кампаний, применяются в отношении фиксированных групп избирателей (подарки и иные материальные блага); в) «общественная кормушка» - деньги, выделяемые из бюджета местным властям, для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей[94] .

На основании изложенного, возможно определить понятие коррупции в узком смысле как явление, когда должностные лица, обличенные властью, намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.

Однако эти представления касаются лишь части феномена «коррупция». Как подчеркивается в докладе Всемирного банка «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой», в настоящее время считается общепризнанным, что коррупция выходит за рамки административного функционирования правительства и охватывает «внутреннюю организацию политической системы, взаимоотношения между ключевыми государственными институтами, взаимодействие между государством и предприятиями, а также взаимоотношения между государством и гражданским обществом[95] .

В связи с вышеизложенным, о коррупции можно говорить как в широком, так и в узком значении.

«В современном мире основной импульс прогресса исходит не от институтов государства, а от отдельной творчески развитой, свободной и ответственной личности. Именно здесь источник современной коренной трансформации основ общественного устройства, способствующей процветанию страны, искоренению причин коррупции»[96] . Таким образом, при выработке основных антикоррупционных мероприятий в деятельности исполнительных органов государственной власти необходимо учитывать социальную природу этого явления. Социология рассматривает коррупцию в контексте вопросов о строении социального пространства и воспринимает ее в качестве части совокупного социального организма общества. Коррупция обусловлена и тем обстоятельством, что одни лишь формальные, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и негосударственными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы государственного управления и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция. Следовательно, в широком смысле - коррупция – это синтетическое явление, представляющее собой особую социальную структуру, совокупность устойчивых и универсальных норм, принципов при взаимоотношениях людей. Без уяснения социальной сущности коррупции, без установления ее существенных признаков и круга деяний, попадающих под категорию коррупционных, нельзя определить реальные цели предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также сформулировать адекватные правовые и организационные средства их реализации. При этом, как замечает А.В. Дахин, особенность структур коррупции состоит в том, что они развиваются в сфере управления, в сфере функциональных отношений должностных лиц, дублируют, замещают собой функциональные отношения должностных лиц, представляют собой альтернативу разрешенным законодательством действиям этих лиц[97] .

Природа любого социального явления связана с его общественной ролью и причинными взаимосвязями с другими социальными явлениями. Причины его возникновения лежат в постоянно развивающихся и изменяющихся обще­ственных связях. Возникающие между социальными явлениями взаимосвязи при наличии определенных условий выступают основой появления нового, что полностью отвечает законам диалектики. Возникновение и трансформация со­циальных явлений происходит в среде, характеризующейся определенной коммуникативностью, т.е. обладающей определенными механизмами общения между индивидами. Такой средой выступает человеческое общество , вне кото­рого невозможно возникновение социальных явлений. По этой причине иссле­дование любого из них, в том числе и коррупции, предполагает в первую оче­редь, уяснение его природы и причинной взаимосвязи с другими явлениями.

Рассматривая коррупцию в широком смысле, следует отметить, что в научных работах по данной проблематике выделяются следующие признаки коррупции: отклоняемость поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общественного большинства; использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного экономического господства; неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений; нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения[98] . Поэтому коррупция как социальное явление представляет собой неформальное, отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею социальных благ.

Таким образом, коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др. В этом проявляется социальная опасность коррупции.

Однако исследование явления коррупции не должно ограничиваться только изучением её социальных граней. Многоаспектность и многогранность природы коррупции обусловливает необходимость освещения ее экономической составляющей.

Изучение литературы по обозначенной проблеме позволило сделать вывод о том, что в 60-е гг. XX века внимание ученых начали привлекать и экономические аспекты феномена коррупции[99] : коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (см. рис. 1).

В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Таким образом, можно сказать, что коррупция, – сложное явление в деятельности органов власти, характеризующееся комплексом разнообразных признаков (социальных, экономических, политических и правовых). В связи с чем, определение соответствующей дефиниции возможно лишь на основе выделения ее признаков.

Во-первых , коррупция – это не простая совокупность каких-либо правонарушений, а целостное социально-правовое явление в системе органов государственной (муниципальной) власти.

Во-вторых , коррупция – это комплексное системное образование в системе государственной (муниципальной) службы, поэтому нельзя говорить о коррупции в случае обнаружения единичного (случая получения взятки тем или иным должностным лицом).

В-третьих , коррупция заключается в систематическом получении должностным лицом, обличенным властью, каких-либо материальных благ от третьих лиц (групп) за совершение различного рода деяний в интересах третьих лиц или групп.

В-четвертых , деяния, совершенные за вознаграждение, как правило, должны быть связаны с выполнением чиновником своих должностных обязанностей.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что коррупция в деятельности органов власти – это целостное социально-правовое явление, выражающееся в систематическом использовании должностным лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса (своих служебных полномочий) с одной стороны в целях получения незаконных преимуществ (за материальное вознаграждение), а с другой – в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектам (в интересах третьих лиц или групп), в связи с чем, подрывающее авторитет государственной власти и государственной службы и экономику государства.

Определение природы коррупции и исследование ее видов позволяет сделать вывод о сложности, многогранности данного явления, необходимости детального изучения его внутренней сути, причин и условий возникновения. В связи с чем, предлагается использовать междисциплинарный подход (социологический, политологический, экономический и правовой) при анализе причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков.

Исходя из задачи исследования, представляется целесообразным разделить такие причины и условия на 2 группы:

общие, то есть причины и условия, способствующие проявлению коррупции в деятельности любых органов исполнительной власти в РФ;

специфические причины и условия, свойственные исполнительным органам государственной власти Новосибирской области с учетом региональной специфики.

Анализ причин и условий первой группы

1. Природа властеотношений, как основная причина и условие коррупции.

Корни коррупции скрываются в механизме осуществления государственной власти. С появлением общества и его социальным расслоением, возникла объективная потребность в государстве, как некой организованной форме управления социальными группами с противоречивыми интересами. Государственная власть является организованной силой, обеспечивающей способность той или иной социальной общности (властвующего субъекта) подчинять своей воле членов общества (подвластных), используя любые методы, в том числе и метод принуждения. В идеале государство должно действовать в интересах всех слоев и групп общества и выступать нейтральным механизмом управления социальными процессами, позволяющим участникам общественных отношений, вне зависимости от социального положения, иметь равные права и обязанности, обеспеченные обязательностью их соблюдения.

С развитием общества, политизацией отношений между его представителями государство потеряло функциональный нейтралитет и стало служить интересам отдельных социальных слоев, групп, общностей и классов. Теперь государственная власть приняла форму самостоятельного вида социальной власти – форму политической (государственной власти ). В обществах, где существуют группы–антагонисты, государственная власть превращается в инструмент навязывания воли правящего класса или социальной группы. Именно эта возможность принуждения порождает коррупцию, т.к. ставит участников общественных отношений в заведомо неравное положение. Перерождение государства и изменение его социальной роли под влиянием коррупции проявляется в нарушении гармонии использования государственной властью методов осуществления управления – убеждения и принуждения. В основе их гармоничного сочетания лежит критерий социальной оправданности, согласно которому соотношение методов осуществления власти должно регулироваться общественными интересами. Лишаясь социальной оправданности, власть, сосредоточенная в руках отдельных корпоративных или социальных групп, превращается в самостоятельную силу, стоящую над остальным обществом. В связи с этим явление коррупции по своей природе неразрывно связано с механизмом реализации власти , где коррупционеры, выступая в качестве не­посредственных носителей власти, используют ее в качестве инструмента достижения привилегированного социального положения, связанного с обладанием значительными материальными благами. В свою очередь, коррупция представляет собой своеобразный индикатор, сигнализирующий о том, что власть перестает служить широким общественным интересам.

В целом же следует отметить, что феномен коррупции связан особенно с монопольными и разрешительными функциями государственной власти . Но это не означает, что сведение к минимуму этих функций государства автоматически должно вести к снижению уровня коррупции. Опыт целого ряда государств (Канада, Швеция, Германия, Франция, Голландия, Дания, Финляндия и др.) с относительно низким уровнем коррупции в системе государственной службы, показывает, что регулирующие функции государства в большинстве сфер государственного управления имеют традиционно высокий уровень коррупции. Поэтому наиболее важными с точки зрения снижения уровня коррупции являются реальные способы или технологии осуществления таких коррупционно опасных государственных функций .

Наличие монопольных разрешительных и контрольно-надзорных полномочий присуще и органам исполнительной власти Новосибирской области. Это вопросы лицензирования, выдачи разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию, проведение проверок хозяйствующих субъектов и т.д.

Сам факт наличия таких полномочий является одновременно и причиной, и условием, способствующим проявлению коррупции . Вместе с тем, как уже было отмечено выше, задача антикоррупционной работы в этом направлении заключается не в сведении к минимуму этих государственных функций, а в поиске определенных способов и технологий, позволяющих снизить уровень коррупционных проявлений при их осуществлении.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти, являются :

- стандартизация и регламентация государственных функций (услуг) по осуществлению контрольно-надзорных и разрешительных полномочий посредством разработки и принятия соответствующих стандартов и регламентов;

- деперсонализация получателей услуг (юридических и физических лиц, организаций) и минимизация их контактов с должностными лицами органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные и разрешительные функции, в том числе путем автоматизации административно-управленческих процессов, дистанционного предоставления, организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров;

- разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции в органах власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- внедрение обязательной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, регламентирующих правоотношения в сфере осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- разработка и утверждение перечня коррупциогенных должностей в органе власти, деятельность которого связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций, что позволит локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции в отношении соответствующих должностных лиц;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти, деятельность которого связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций, своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

- обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные и разрешительные функции путем создания соответствующих разделов на официальном интернет сайте Администрации Новосибирской области.

2. Экономические причины коррупции.

Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» («ускоряющая взятка»). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону («тормозящая взятка»). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить «самодурство» (взятка «за доброе отношение»).

Фактором, способствующим коррупции, является также кризисная ситуация в экономике, когда господствуют неопределенность прав собственности, рентоориентированное поведение, монополизм и низкая заработная плата государственных служащих.

Как показывает современный опыт развития России, система работы исполнительной и законодательной власти в условиях сырьевой направленности экономики защищает права на получение так называемой «статусной» ренты. «Говоря прямо – взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества и для государства», – подчеркнул Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации[100] .

Мировой и отечественный опыт убедительно свидетельствуют о следующей закономерности: чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше коррупция. И наоборот: коррупция тем меньше, чем выше доля интеллектуального труда. Следствием ориентации экономики на природные ресурсы является низкий уровень зарплаты, что служит питательной средой для коррупции.

Согласно заявлению министра финансов России, стремление государства увеличить степень своего участия в экономике приводит к росту коррупции. По его словам, в течение последних нескольких лет государство активно пыталось избавиться от предприятий, которые ему не нужны, продавая их. Однако в последнее время зачастую государство пытается усилить свое влияние в тех или иных отраслях. «У нас государство пошло в автомобильную сферу и другие отрасли, а нужны более решительные меры по снижению участия государства в экономике», - заявил глава Минфина. По его мнению, подобные перегибы увеличивают коррупцию в России. «Очевидно, что чиновник будет отстаивать интересы того предприятия, в совете директоров которого он участвует», - объяснил он. «Надо жестко поставить вопрос ухода государственных чиновников из бизнеса». Министр финансов также порекомендовал, как минимум, вдвое снизить количество разрешительных функций, находящихся в руках госчиновников. Министр экономического развития РФ, затрагивая тему коррупции, заявил, что она уже превратилась в отдельный экономический фактор. «Больше по инвестиционной привлекательности не бьет ничего. Если с этой проблемой мы не справимся, то говорить об ускорении динамики экономического развития невозможно».[101]

Таким образом, помимо общей экономической ситуации в стране, одними из экономических причин коррупции является бесконтрольность деятельности чиновников, низкая вероятность и тяжесть их наказания за злоупотребления, наличие административного усмотрения.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных экономическими причинами, являются :

- стандартизация и четкая регламентация административных действий государственных гражданских служащих при осуществлении ими государственных функций (услуг) посредством разработки и принятия соответствующих стандартов предоставления услуг и административных регламентов, обеспечивающих открытость и прозрачность деятельности государственных служащих;

- внедрение обязательной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, позволяющей минимизировать широту дискреционных полномочий, сократить количество норм, построенных по формуле «вправе», а также выявить и устранить иные коррупциогенные факторы;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

3. Социальные причины.

В основе коррупции лежит стремление непосредственных носителей вла­сти к обладанию материальными благами и средствами их достижения, что яв­ляется следствием сформировавшегося у них особого социального интереса, основанного на иных ценностях, чем те, которые служат обществу ориентиром желаемого поведения. Порождением этого являются безудержное стремление к обладанию материальными благами, желание пребывать в привилегированном социальном положении. Обладание властью и ее использование становится для них средством достижения первых двух ориентиров, а также выступает в качестве стабилизирующего, сохраняющего неизменность сложившегося по­ложения фактора. Этим объясняется поразительная живучесть коррупции, практическая невозможность ее полного искоренения.

Коррупция проявляется там, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо благами, влиять на деятельность организаций и граждан. Таким образом, коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом (Конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Таким образом, социальные причины коррупции касаются, в том числе и морально-этических принципов, которыми руководствуются должностные лица при принятии тех или иных управленских решений.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных социальными причинами, являются :

- разработка и утверждение перечня коррупциогенных должностей, в отношении которых антикоррупционные мероприятия должны реализовываться в первую очередь;

- стандартизация и четкая регламентация административных действий государственных гражданских служащих при осуществлении ими государственных функций (услуг), а также мер ответственности посредством разработки и принятия соответствующих стандартов предоставления услуг и административных регламентов;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

- формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих в части создания и внедрения программа этического образования государственных гражданских служащих;

- разработка и принятия кодекса этического поведения.

4. Исследователями также выделяется исторический фактор коррупции.

Коррупция, как показывает мировой опыт, всегда растет в условиях трансформации общественных отношений. Это относится и к нынешнему историческому периоду - переходу России от тоталитарного государства к демократическому и правовому, от централизованной экономики с развитой теневой экономикой, к рыночной, от закрытого общества к открытому, демократическому обществу. Противоречия этого перехода обусловили возникновение взаимосвязанного комплекса причин стремительного роста и масштабного распространения коррупции.

5. Неразвитое гражданское общество

Серьезной причиной, порождающей коррупцию, является неразвитость гражданского общества. Деформированная социальная стратификация, высокий уровень бедности, отсутствие сильного среднего класса, низкий уровень правовой культуры, примирительное отношение людей к попранию своих прав и свобод, деформация моральных ценностей – все это способствует развитию и укоренению теневых общественных отношений. Чтобы государственная власть добросовестно исполняла законы, общество должно ее постоянно контролировать. Гражданское общество должно осуществлять пристрастный аудит расходования средств налогоплательщиков, работы судов, правоохранительных органов по соблюдению прав и свобод человека. Важнейшим условием такого контроля является информационная прозрачность органов власти, которая также является первоочередной целью административной реформы, в том числе и в части антикоррупционного направления.

6. Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих, их «морального облика».

Из-за закрытости и непрозрачности власти – недоступности ее для общественного контроля государство теряет эффективность управления и качества оказания публичных услуг населению, что неизбежно порождает коррупцию.

«По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности за 2004 г. Россия по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Govemance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Результаты российских исследований состояния государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим»[102] .

В современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации. В связи с этим любая система контролируется такой подсистемой, которая обладает большим информационным потенциалом и потребляет при этом наименьшее количество энергии.

Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность – движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.

В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, практически нет коррупции, а государство соблюдает законы, то есть права и свободы человека, работает ответственно и эффективно на общее благо.

Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы в рейтингах международной организации журналистов «Репортеры без границ». В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2004 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 140 место из 167 стран.

Таким образом, можно уверенно сказать, что информационная прозрачность модернизирует страну, создает условия для роста ее конкурентоспособности, укрепления гражданского общества, а в конечном итоге, искоренения коррупции.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных закрытостью деятельности органов власти, являются :

- внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов власти путем:

- максимальной автоматизации административно-управленческих процессов с целью сокращения непосредственных контактов государственных служащих с гражданами и организациями при исполнении государственных функций (предоставлении услуг), в том числе путем дистанционного предоставления государственных услуг, выполнения отдельных административных действий или процедур в рамках предоставления государственных услуг (запись на прием по телефону либо с использованием электронной почты, прием заявления, принятие решения по заявлению, информирование заявителя о результатах рассмотрения и др.) либо информации о них;

- создания системы информационного взаимодействия с подразделениями правоохранительных органов, занимающимися вопросами противодействия коррупции;

- создания на постоянной основе «горячей линии» для сообщений о фактах коррупции;

- внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий при организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров;

- обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти путем:

- разработки и принятия региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок представления гражданам информации о деятельности органов государственной власти;

- создание в качестве необходимого элемента официального Интернет-сайта Новосибирской области раздела, посвященного предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями;

- обеспечение на официальном Интернет-сайте Новосибирской области автоматического раскрытия информации о деятельности органов власти, в том числе о готовящихся проектах нормативных правовых актах включая проекты административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, с целью их публичного обсуждения и получения максимального количества замечаний и рекомендаций по данным проектам;

- создания системы мониторинга (сбора, анализа и учета) коррупционных проявлений в деятельности органов власти, в том числе путем проведения опросов на Интернет-сайте, а также с использованием электронной почты, телефонных звонков, sms-сообщений от лиц и организаций, имевших удачный или неудачный опыт взаимодействия с указанными органами, их структурными подразделениями, подведомственными организациями.

7. Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества и недостаточная информированность и организованность граждан, чему способствует целый ряд особенностей российского менталитета. Среди них: влияние азиатской культуры и ценностей прошлых лет, предопределяющих особую роль дружеских отношений и семьи в жизни гражданина. Действие этих факторов практически исключает возможность создания «безличной бюрократии», которая работала бы согласно принципам, в которых нет места личным предпочтениям и симпатиям. Среди особенностей российского менталитета - слабое законопослушание, традиционно укоренившееся нигилистское отношение россиян к закону.

Одной из серьезнейших проблем отечественной экономики является моральный кризис, поразивший общество ввиду обвального характера преобразований и возникшего вакуума ценностей. Трудности предупреждения и пресечения коррупции связаны с достаточно противоречивым отношением к ней в обществе. Осуждая коррупцию в принципе, общественное сознание рассматривает многие ее проявления в повседневной жизни как естественные человеческие отношения, «нормы поведения». В таких условиях взятка, ускоряющая решение проблемы, рассматривается как нормальное явление, а оказание знакомому помощи в получении ценной лицензии, государственного контракта или должности в государственном учреждении - как моральный долг. У многих в результате беззакония государственной власти, особенно характерной для времени радикальных экономических реформ 90-х годов, деформировались моральные ценности. Социологические исследования ВЦИОМ свидетельствуют, что «85 % россиян спокойно относятся к коррупции в России. Общество считает, что с коррупцией должны бороться именно те государственные структуры, которым это и полагается «по штату». И только 11 % россиян полагают, что с коррупцией должны бороться правозащитные и другие общественные организации»[103] .

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основным способом, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных социально-культурными причинами, являются формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны граждан и организаций путем проведения публичных информационных мероприятий для различных целевых групп граждан и предпринимателей – получателей государственных услуг.

8. Политические причины.

Специфика политических причин коррупции заключается в воздействии участ­ников коррупционных отношений на российскую политическую систему, осуществляющую власть в нашей стране и играющую свою особую роль в форми­ровании механизма государственной власти. Именно посредством борьбы за власть между субъектами политической системы происходит социальная иерархизация. При этом, в процессе политических отношений коррупционеры, отстаивая корпоративные интересы, оказывают на политическую систему об­щества самое негативное влияние.

В России проявления политической коррупции особенно разнообразны. К ним относятся: коррупционный лоббизм, непотизм, протекционизм, олигополия.

Лоббизм в России получил распространение практически во всех законо­дательных и исполнительных органах государственной власти. В идеале он представляет одну из важнейших форм взаимодействия общества и государст­ва, т.к. оказывает влияние на процесс выработки и принятия ими нужных об­ществу экономических, социально–политических решений. Здесь лоббисты обеспечивают более тесную связь между обществом и государством. Воздействуя на власть, российские лоббисты способствуют ее оператив­ному реагированию только на импульсы, исходящие от влиятельных экономи­ческих и общественно-политических структур. При этом интересы остального общества практически не учитываются. Можно с уверенностью говорить о том, что лоббизм у нас превратился в инструмент реализации корпоративных инте­ресов и приобрел социально вредный характер, став одной из форм коррупции. Не менее серьезная ситуация связана с проблемой коррумпированного лоббизма в органах исполнительной власти. Ее следовало бы охарактеризовать, как проблему внутреннего лоббизма, существующую благодаря неправомерной деятельности лиц или групп внутри властных структур. Ими выступают чи­новники самых различных рангов и уровней, включая высших публичных и должностных лиц. Наблюдаемое при этом взаимодействие «внутренних» и «внешних» лоббистов представляет собой взаимосвязанные грани одного про­цесса. Оно, прежде всего, вызвано сохранением у государства значительной части его собственности и высокой зависимостью хозяйствующих субъектов от конкретных решений властей в области налогового, внешнеэкономического и т.п. регулирования. Прямым последствием такой зависимости, равно как и особой роли личностного фактора во взаимоотношениях бюрократических и кор­поративных интересов, стало повсеместное влияние коррупции на принимае­мые властью решения.

Другой распространенной формой коррупции в России является олигопо­лия. Сегодня в российском обществе сложилась очень небольшая социальная прослойка, владеющая солидными состояниями и занимающая ведущие пози­ции в политической, экономической и культурной жизни. В силу этого ее пред­ставители оказывают активное влияние на социальные процессы, принятие по­литических и экономических решений. В таком положении представители российской олигополии фактически не нуждаются в каких-либо формах самоорганизации, либо в создании «партии» своих интересов. Их заменила фактическая власть, реализуемая по неформальным каналам через власть официальную. Развитие олигополии в России свидетельствует о слабой организации государственной власти, преобладании в ней неофициальных связей между властными корпоративными группами, а, следовательно, высокой степени их коррумпированности. Таким образом, олигополия представляет собой одну из самых опасных для России форм коррупции, имеющей в своем основании неформальный механизм общения с государственной властью, выявить который крайне трудно в виду скрытного характера и завуалированности коррупционных отношений.

В течение последнего десятилетия регулирование экономических преобразований в стране заметно ослабило влияние оппозиционных действующей власти партий и движений. По сути, в борьбе за власть им отведена роль «по­жизненной оппозиции», где она лишена каких-либо шансов на успех, т.к. в рос­сийском обществе отсутствуют механизмы реальной передачи политической власти. Это также является следствием влияния на него коррупции, так как очевидное неравноправие между субъектами политической системы придает процессу их противостояния показной характер.

Итак, проведенный анализ показывает, что основными проявлениями коррупции, получившими распространение в России в целом при формировании органов законодательной и исполнительной власти, стали лоббизм, а также бюрократический и политический протекционизм, тесно связанные с олигополией, политической коррупцией. Их воздействие на механизм рос­сийского государства проявляется в непосредственном использовании его ор­ганов и функциональных возможностей корпоративными группами для совер­шения различных злоупотреблений властью.

Результатом влияния коррумпированного лоббизма в России явилась низкая эффективность принятых законов и невысокий авторитет самих законодателей в обществе. Она обусловлена несоответствием правовых актов потребностям социального регулирования. В то же время, принятие многих законов от­кладывается годами, несмотря на крайнюю необходимость в них. Это объясня­ется тем, что парламентарии больше заняты работой над принятием законов, устраивающих только корпоративные группы, занятые укреплением своего привилегированного социального положения.

Соответственно, одним из основных условий коррупции является несовершенное законодательство.

Несмотря на неоднократные попытки систематизации правовых и организационных мер борьбы с использованием должностными лицами и иными лицами, выполняющими управленческие функции, своего служебного положения в целях получения незаконного вознаграждения, в федеральном законодательстве до сих пор отсутствует правовое определение понятия и признаков коррупции, коррупционного преступления и коррупционного правонарушения. Не определен круг предусмотренных законодательством норм ответственности за преступления и правонарушения, охватываемые понятием коррупции. До сих пор в законодательстве не установлен объем допустимых мер контроля и правового воздействия, необходимых и достаточных для пресечения и предупреждения коррупционной деятельности. Не закреплены полномочия институтов государства и общества по обеспечению функционирования системы антикоррупционного воздействия и т.д. Таким образом, отсутствие системного законодательства по борьбе с коррупцией не позволяет повысить эффективность мер антикоррупционного воздействия.

Особую значимость решения одной из актуальнейших для России проблемы борьбы с коррупцией определил Президент РФ Дмитрий Медведев, включив ее в число общенациональных приоритетов.

Так, в целях создания системы противодействия коррупции в России и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента РФ от 19.05.2008г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при президенте РФ по противодействию коррупции, основными задачами которого являются "подготовка предложений президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции".

Следующим шагом в направлении разработки мер по противодействию коррупции стало утверждение Президентом РФ национального плана противодействия коррупции от 31.07.2008г. №Пр-1568, предусматривающим комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, по совершенствованию государственного управления, по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также перечень первоочередных действий, которые должны быть предприняты различными органами власти.

К первоочередным мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции согласно национальному плану является принятие проекта федерального закона «О противодействии коррупции», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Проект федерального закона «О противодействии коррупции», являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию как социально-юридическое явление, коррупционное правонарушение как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и противодействие коррупции как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В законопроекте закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

- специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

- совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;

- возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

Большое внимание в законопроекте уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Эти направления включают в себя, в частности:

- совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

- разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;

- сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;

- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

- обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

- развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

В целях придания системности законодательному регулированию противодействия коррупции законопроект предусматривается принимать в пакете с проектами федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», которыми предлагается внести изменения в соответствующие законодательные акты Российской Федерации.

Система мер противодействия коррупции, предусмотренная законопроектом, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения в законопроекте устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.

В развитие этого общего требования в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также предлагается внести соответствующие изменения.

Важной причиной, порождающей коррупцию в массовом масштабе, является некачественное законодательство, регулирующее рыночную экономику.

В юридической литературе появилось понятие «взяткоемости» законодательства как критерия возможности и «благоприятных» условий для такого проявления коррупции как взяточничество. Большая «взяткоемкость» характеризует законодательство о валютном контроле, о таможне, о рекламе, о недрах и др. Нормативно-правовая база с одной стороны избыточна, а с другой – неполна. Законов принято к настоящему времени много, однако они часто дублируют друг друга, а в целом ряде случаев так при этом и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких групповых или ведомственных интересов. Многие законы были не обеспечены ни организационно, ни материально, что деформировало исполнение бюджета, открывало возможности для коррупции. Огромное число принятых декларативных норм, их противоречивость открывали возможности для произвола.

Российское законодательство содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных норм.

В этой связи следует заметить, что проблема состоит не только во взяткоемкости законов, но и в процедурах их исполнения. Многие из этих законов соответствуют международным стандартам. Однако закрытость, непрозрачность процедур их исполнения способствует развитию коррупции, теневых общественных отношений.

Учитывая, что предметом исследования коррупции являются её проявления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять только исполнение законов (статья 10 Конституции РФ), именно несовершенство законодательства следует признать одним из основных условий, способствующим проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основным способом, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений в действующем законодательстве является внедрение обязательной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

10. Конфликт интересов.

Как уже говорилось выше, институциональные корни коррупции «кроются» в самой системе государственного устройства, отношениях между государством и должностным лицом, осуществляющим свои полномочия от имени государства. Характер взаимоотношений по принципу «принципал – агент» позволяет должностному лицу использовать «административный ресурс» государства непосредственно в личных интересах или в интересах третьих лиц. Таким образом, сущность взаимоотношений государства и должностного лица органа публичной власти предполагает возникновение конфликта интересов.

Впервые на современном этапе административной реформы понятие «конфликт интересов» было закреплено в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»[104] . Согласно статье 19 данного Федерального закона под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Недопустимо рассматривать коррупцию как следствие неэффективного публичного управления государством. Коррупция неизбежна по причине самой сущности государства, выстраивание взаимоотношений между государством и должностным лицом государственного аппарата предполагает взаимодействие согласно модели «принципал - агент». Должностное лицо, действуя в интересах государства, получает возможность действовать от его лица, но при этом обладает определенной свободой действий. Поэтому цель борьбы с коррупцией – не её полная ликвидация, а её минимизация путем выявления причин и условий, способствующих ее возникновению и проявлению.

Личный конфликт интересов у должностного лица может возникнуть при прохождении государственной службы в органах исполнительной власти в следующих случаях:

- решение должностным лицом вопроса, связанного с интересами близких ему людей;

- разрешение дел, касающихся поддерживаемых им политических организаций;

- возможностью получения взятки за принятие решения или совершения определенного действия;

- трудоустройства после ухода с государственной службы в организацию, которая может стать поставщиком товаров (исполнителем работ, услуг) в целях удовлетворения государственных нужд, или о конкурентах которой за время службы должностным лицом была получены сведения коммерческого характера;

- работы по совместительству;

- получения подарков;

- использование административного ресурса в политических интересах во время предвыборных избирательных кампаний.

Наличие данного условия обусловлено неэффективной системой государственного и общественного контроля за действиями (решениями) должностных лиц. К числу способов, позволяющих снизить уровень коррупционных проявлений при данных коррупционных факторах, можно отнести практически все мероприятия, предусмотренные примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ, рекомендованной Министерством экономического развития РФ.

Как уже неоднократно отмечалось, каждый регион России обладает свойственной исключительно ему спецификой деятельности в силу географических, экономических и иных факторов. Для одних субъектов РФ приоритетом является государственное регулирование деятельности в области природопользования (добыча полезных ископаемых, морепродуктов и т.д.), в других особое внимание уделяется развитию металлургической промышленности, для социально-экономического развития третьей группы регионов важное значение приобретают вопросы государственного регулирования отношений в области сельского хозяйства и т.д. Специфика коррупционных рисков Новосибирской области, помимо вышеизложенных причин и условий, заключается в геоэкономической характеристике региона.

Сегодня, это динамично развивающийся регион России с высоким научным, инновационным и образовательным потенциалом, развитым транспортным, строительным и агропромышленным комплексом. Главное богатство Новосибирской области – ее огромный природный потенциал. В общей сложности, на территории Новосибирской области располагается
523 месторождения различных полезных ископаемых, из которых 83 в настоящее время эксплуатируются.

На территории области разведаны запасы таких полезных ископаемых как каменный уголь (Завьяловское и Листвянское месторождения, разведанные запасы — 905 млн тонн, прогнозные около 5,6 млрд тонн), тугоплавкие глины, торф. Осуществляется добыча высококачественных антрацитов (разведанные запасы составляют ≈ 800 млн тонн, прогнозируемые — около 5 млрд тонн).

Хотя область не относится к числу сырьедобывающих, несомненное значение для ближайшего будущего имеют месторождения нефти (разведанные запасы составляют 43 млн. тонн, прогнозные - 113 млн. тонн), антрацита (разведанные запасы - 905 млн. тонн, прогнозные около 5,6 млрд. тонн). Золота в Новосибирской области по промышленным запасам имеется около 6 тонн. Открыты месторождения мраморов, цементного сырья с балансовыми запасами известняков. Имеются значительные ресурсы подземных пресных, термальных и минеральных вод. Открыто 652 месторождения торфа с прогнозными ресурсами. Некоторые его виды применимы в медицинской и химической промышленности. Достаточно в области песков, тугоплавких и огнеупорных глин, сапропели.

В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входит достаточно широкий объем полномочий, в том числе лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с пользованием участками недр регионального и местного значения; определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых; государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком.

Таким образом, разрешительные и контролирующие полномочия в сфере недропользования выступают специфичным фактором возникновения и развития коррупционных рисков Новосибирской области.

Новосибирская область обладает богатыми биоресурсами. На территории Новосибирской области водятся такие ценные пушные звери как: соболь, бобр. В речных бассейнах области водится обский осетр, который относится к особо охраняемому виду промысловых рыб.

Следовательно, реализация функций органов исполнительной власти Новосибирской области связана с особо ценным животным миром, что подпадает под правовое регулирование Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

К полномочиям субъектов РФ, определенным Федеральным законом «О животном мире», относится, в том числе, выдача именных разовых и распорядительных лицензий на использование объектов животного мира. В соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 октября 2008 г. № 424 «Об утверждении Положения об Управлении по охране, контролю и регулированию объектов животного мира и среды их обитания» данную функцию осуществляет указанный исполнительный орган государственной власти Новосибирской области. При этом административный регламент осуществления разрешительного полномочия не утвержден, что является фактором, повышающим коррупционные риски.

С 1 января 2008 года полномочия исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в отношении объектов животного мира расширены, так как Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов осуществление следующих субвенционных полномочий с повышенным коррупционным риском в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов:

- введение на территории субъекта РФ ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

- выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, кроме объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ;

- осуществление контроля за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира;

- организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства;

- государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта РФ, за исключением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Наличие и реализация вышеперечисленных полномочий в условиях отсутствия административных регламентов деятельности государственных служащих выступает одним их специфических факторов коррупционных рисков, характерным для деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Рассмотренные в настоящем разделе предложения по устранению причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, нашли свое отражение в проекте областной целевой программы противодействия коррупции в Новосибирской области, разработанной в рамках настоящей работы.

3.2. Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов с целью определения состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области

Термин «коррупция» впервые появился в международных документах в 50-хх гг.
ХХ-го века. При этом его содержание не раскрывалось. В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи Организации Объединенных наций 17 декабря 1979 г., коррупция определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи со служебным положением». Таким образом, коррупция не ограничивается своим уголовно-криминологическим аспектом в форме, например, взяточничества. Вместе с тем, долгое время коррупция рассматривалась государственной властью Новосибирской области и органами государственной власти федерального уровня исключительно как разновидность должностных преступлений, о чем свидетельствует анализ следующих принятых в Новосибирской области нормативно-правовых актов:

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 27 февраля 1998 г. № 126 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1998 год»;

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 23 октября 1998 г. № 650 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год»;

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 25 ноября
2002 г. № 818 «О мерах по усилению борьбы с преступностью, обеспечению законности и правопорядка на территории Новосибирской области в 2003 году».

Таким образом, ещё до придания борьбе с коррупцией статуса самостоятельного направления в рамках административной реформы органами государственной власти Новосибирской области велась работа по предотвращению проявлений.

Анализ законодательных актов Новосибирской области, регламентирующих антикоррупционные мероприятия в контексте задач, поставленных административной реформой

Анализ правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, принятых с 2005 года по настоящее время, показывает, что активизация процесса участия законодательного органа в разработке антикоррупционных мероприятий на новом этапе административной реформы началась с создания Комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о ней (постановление Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва от 24 мая 2007 г. №87 «О создании Комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о комиссии по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции»).

Основными направлениями деятельности вышеназванной комиссии стали:

- подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов функционирования органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления в целях устранения причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих проектов нормативных правовых актов РФ и Новосибирской области;

- анализ проектов законов Новосибирской области, законов и иных нормативных правовых актов Новосибирской области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства Новосибирской области в области правового обеспечения противодействия коррупции;

- изучение причин и условий, способствующих проявлению коррупции в органах государственной власти и государственных органах Новосибирской области, проверка сведений об участии должностных лиц органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области в коррупционной деятельности, подготовка предложений по их устранению;

- разработка мер по осуществлению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства Новосибирской области о государственной и муниципальной службе;

- подготовка предложений, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности на территории Новосибирской области в целях предупреждения и пресечения должностных правонарушений, злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах;

- разработка мер по усилению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе;

- сбор, анализ и подготовка информации о фактах коррупции, нецелевого использования бюджетных средств и выработка соответствующих рекомендаций областному Совету и правоохранительным органам;

- взаимодействие с правоохранительными, контрольными органами;

- рассмотрение заявлений и обращений граждан, организаций, органов местного самоуправления, касающихся вопросов правоохранительной деятельности и коррупции;

- рассмотрение отчетов и актов Контрольно-счетной палаты Новосибирской области, информации о состоянии законности и правопорядка, направляемой прокурором Новосибирской области и иными правоохранительными и контролирующими органами по вопросам, связанным с правоохранительной деятельностью и коррупцией, и подготовка по результатам их рассмотрения предложений областному Совету;

- рассмотрение иных вопросов в соответствии с направлениями деятельности комиссии.

Результат анализа принятых Новосибирским областным Советом депутатов нормативных правовых, распорядительных и иных актов по вопросу противодействия коррупции позволяет в исследовательских целях сгруппировать их по следующим направлениям:

организация и планирование антикоррупционной деятельности;

внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией, обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти Новосибирской области.

Рассмотрим каждое из обозначенных направлений более подробно.

Организация и планирование антикоррупционной деятельности

В целях придания процессу противодействия коррупции системного характера, создания законодательной основы для внедрения антикоррупционных механизмов, определения приоритетов данной деятельности, а также контроля за её результатами Новосибирским областным Советом депутатов предприняты определенные действий по организации и планированию антикоррупционной деятельности в области.

Учитывая, что к концу первого этапа реализации административной реформы в РФ превентивные меры борьбы с коррупцией уголовно-правового характера перестали рассматриваться государственной властью в качестве панацеи, поскольку изменилось восприятие явления коррупции общественностью и государственной властью – от единичных правонарушений до «системы общественных отношений, представляющей всеобъемлющую угрозу национальным интересам и безопасности страны»[105] , высшим законодательным органом государственной власти Новосибирской области стало целенаправленно и планомерно осуществляться дальнейшее правовое регулирование антикоррупционного направления исходя из нового концепта решения стоящих задач.

Так, Планом законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов на 2008 год, утвержденным постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 13 декабря 2007 г. № 240, в 2008 году предусматривается внесение проекта областного закона «О противодействии коррупции в Новосибирской области» на рассмотрение Совета депутатов. Ответственным за подготовку и прохождение данного документа определен Комитет по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению.

Стоит признать, что российское законодательство довольно неохотно развивается в антикоррупционном направлении, и потому большая стимулирующая роль принадлежит международным актам. Речь идет о Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 г., Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Выполняя ратифицированные международные правовые акты, Россия развивает и совершенствует свое собственное законодательство о борьбе с коррупцией.

Утвержденный Президентом РФ от 31 июля 2008 г. Пр-1568 Национальный план противодействия коррупции, состоящий из четырех разделов, в качестве первоочередной меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, предусматривает разработку и внесение на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции». Следует отметить, что это уже не первая попытка федерального законодателя нормативно определить содержание понятия коррупция и систему мероприятий по противодействию ей.

В условиях отсутствия федерального закона о противодействии коррупции субъекты РФ в целях создания правовых основ борьбы с указанным явлением осуществляют собственное правовое регулирование на уровне региональных законов.

Анализ нормативной правовой базы субъектов РФ показал, что правовая регламентация вопросов противодействия коррупции является одной из важнейших задач, стоящих сегодня перед регионами. Так, законы, направленные на формирование политики противодействия коррупции, приняты и действуют в Пензенской, Калужской, Ульяновской, Новгородской, Брянской, Кемеровской, Саратовской областях, Республиках Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Мордовия[106] . Указанные акты направлены на законодательное закрепление понятия коррупция и определение системы мер и механизмов по ее противодействию.

Учитывая вышеуказанное, принятие областного законодательного акта о противодействии коррупции следует признать одной из первоочередных задач Новосибирской области, решение которой позволит создать организационно-правовые предпосылки и условия для успешной и эффективной реализации антикоррупционных мероприятий на территории области .

Внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики

В 2003 - 2006 годах органами власти Новосибирской области велась целенаправленная работа по повышению эффективности гражданской службы в регионе, оптимизации затрат на ее развитие, внедрению новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности гражданских служащих области, обеспечению открытости гражданской службы области для населения, созданию оптимальных материально-технических условий для эффективного ее функционирования. Указанные мероприятия нашли свое отражение в целевой программе «Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003 - 2005 годы)», утвержденной постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 июня 2004 г. № 377.

В указанный период в области приняты основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы гражданской службы, реализация которых также способствует противодействию коррупции среди государственных гражданских служащих Новосибирской области. К таким нормативным актам следует отнести, в частности, Закон Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» и Закон Новосибирской области от 6 марта 2005 г. № 287-ОЗ «О реестре должностей государственной гражданской службы Новосибирской области».

Так, Законом Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» предусмотрено, что до образования государственного органа Новосибирской области по управлению государственной службой его задачи и функции выполняются администрацией Новосибирской области. Этим подчеркнута особенность статуса государственной гражданской службы как профессиональной деятельности, требующей особой организации не только со стороны непосредственного нанимателя (конкретного органа исполнительной власти Новосибирской области), но и высшего государственного органа исполнительной власти Новосибирской области. Сочетание кадровой работы в конкретном органе с курированием данного направления со стороны Администрации Новосибирской области не позволяет конкретному органу стать закрытой системой в рамках общей системы государственной службы области, а, значит, позволяет обеспечить прозрачность, формирование органов на основе принципа замещения должностей государственной службы наиболее компетентными и профессиональными кадрами. Кроме того, единство кадровой политики гарантирует стабильность функционирования органов области, качественное исполнение ими своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Законе Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» нашла свою регламентацию ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, области или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, области или РФ (конфликт интересов).

В целях соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов Законом предусмотрено образование во всех государственных органах области комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено самостоятельное установление субъектом РФ порядка представления сведений о полученных государственным гражданским служащим соответствующего субъекта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений.

В развитие вышеназванной нормы федерального закона статьей 3 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» утверждение порядка представления сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего, отнесено к полномочиям Губернатора Новосибирской области.

Реализуя предоставленные полномочия, постановлением Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 утверждено Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Указанным Положением регламентируется порядок представления сведений о полученных государственным гражданским служащим Новосибирской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений в Новосибирской области.

Статьей 4 Закона Новосибирской области от 11 мая 2000 г. № 95-ОЗ «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области» установлено, что при наделении полномочиями в соответствии с действующим законодательством, избрании или назначении на должность, а впоследствии - ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, лица, замещающие государственные должности, обязаны предоставлять в кадровую службу соответствующего государственного органа сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера по форме и в порядке, установленным действующим законодательством для государственных гражданских служащих Новосибирской области.

Пунктом 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера» установлена бланкетная норма о том, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих Новосибирской области, замещающих должности государственной гражданской службы Новосибирской области категории "руководители" в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, назначение на которые осуществляются Губернатором Новосибирской области, предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям в порядке и на условиях, установленных Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Контроль за имущественным положением государственных гражданских служащих является важным антикоррупционным инструментом. Динамика изменения имущественного положения и её анализ с точки зрения соответствия расходов задекларированным доходам позволяет своевременно выявить наличие возможного коррупционного дохода. В то же время следует учесть возможные попытки ухода от существующего контроля, а, значит, необходимо детально описать процедуру проверки предоставляемых сведений, в том числе взаимодействие с органами, обеспечивающими регистрацию имущества и прав на него, порядок доступа к сведениям, относящимся к налоговой и банковской тайне. Кроме того, следует учесть возможность легализации коррупционного дохода, путем приобретения имущества членами семьи государственного гражданского служащего, поэтому следует разработать порядок контроля и за их имущественным положением.

В целом, анализ принятых правовых актов Новосибирской области в сфере регламентации государственной гражданской службы, свидетельствует о достаточности законодательного регулирования антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики в области, способствующему повышению эффективности борьбы с коррупцией.

Вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией, обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти Новосибирской области

Трудно переоценить роль общественности в борьбе с коррупцией, поскольку именно взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями порождает коррупцию. Следовательно, именно общественность является основным источником знаний о коррупционных действиях. В связи с этим, задача проводимой в Новосибирской области антикоррупционной политики – это использование институтов гражданского общества в качестве инструмента противодействия коррупции наряду с основными целенаправленными действиями власти.

В этом контексте в Новосибирской области установлена возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов (ст. 7 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»). Вместе с тем, данное положение носит в определенном смысле декларативный характер, поскольку сам порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов законодательно так и не определен. Отсутствие соответствующего нормативного правового акта препятствует непосредственной реализации данной правовой нормы, что в свою очередь, является коррупционным фактором.

Участие представителей общественности в борьбе с коррупцией в Новосибирской области обеспечивается посредством работы Общественной Палаты Новосибирской области. Так, в Законе Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области» предусматривается проведение «общественной экспертизы», под которой понимается установление представителями общественности соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти Новосибирской области и муниципальных правовых актов потребностям развития социальной сферы и задачам развития гражданского общества (статья 2). Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить общественную экспертизу проектов законов Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, проектов муниципальных правовых актов и по обращению Губернатора Новосибирской области, Новосибирского областного Совета депутатов проводить общественную экспертизу проектов законов Новосибирской области, проектов постановлений Губернатора Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, проектов постановлений администрации Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (абзацы 6, 7 пункта 1 статьи 7 Закона).

Таким образом, законом предложен реальный механизм влияния на процесс принятия областных законов, предотвращения лоббирования и информирования общественности о выявлении несоответствия проекта нормативного правового акта общим потребностям и согласованным интересам граждан, проживающих на территории области.

Другой формой участия представителей общественности в деятельности органов государственной власти Новосибирской области является осуществление Общественной палатой Новосибирской области общественного контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (абзац 4 пункта 1 статьи 7 Закона Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области»).

Реализация вышеуказанных мероприятий позволяют обеспечить реальное взаимодействие государственной власти с общественностью, в том числе служат инструментом предотвращения коррупционных проявлений в рамках осуществления правотворческого процесса.

Таким образом, анализ правовых, распорядительных и иных актов, принятых Новосибирским областным Советом депутатов, показывает, что законодательный орган государственной власти Новосибирской области принимает в соответствии со своей компетенцией активное участие в области организации антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области, в результате чего постепенно создается необходимая нормативная основа для противодействия коррупции, которая должна получить свою реализацию и развитие на уровне подзаконных актов.

Анализ нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, регламентирующих антикоррупционные мероприятия, в контексте задач, поставленных административной реформой

Анализ принятых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции позволяет в исследовательских целях сгруппировать их по следующим направлениям:

- создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности;

- внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов и регламентация государственных услуг;

- обеспечение информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией;

- организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

Создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 28 декабря 2006 г. № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007 г. и на период до 2009 г.» в числе приоритетных мероприятий в части совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и механизмов взаимодействия с системой местного самоуправления и институтами гражданского общества предусмотрена разработка комплекса мероприятий по противодействию условиям, порождающим коррупцию, вовлечение структур гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики.

Таким образом, противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений деятельности исполнительной власти Новосибирской области, направленным на повышение эффективности государственного управления в области в целом.

Распоряжением Администрации Новосибирской области от 15 февраля 2006 г. № 58-ра «О создании комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области» создана комиссия по проведению административной реформы в Новосибирской области – координационный орган, образованный для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы, в том числе и антикоррупционного. Постановлением Администрации Новосибирской области от 1 октября 2007 г. № 124-па «Об утверждении положения о комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области» утверждено Положение о Комиссии.

Основной задачей Комиссии является:

- обеспечение согласованных действий между исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области;

- выработка приоритетов и определение основных направлений проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассмотрение проектов нормативных правовых актов и предложений по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области.

Исходя из поставленных задач, комиссия осуществляет следующие функции:

- организует взаимодействие с федеральными органами власти, органами местного самоуправления, а также структурами гражданского общества по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассматривает информацию о проведении административной реформы в Новосибирской области;

- определяет основные направления и приоритеты проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассматривает проекты управленческих решений по вопросам, связанным с проведением административной реформы в Новосибирской области;

- вырабатывает рекомендации по реализации мероприятий административной реформы в Новосибирской области;

- формирует рабочие группы по отдельным направлениям административной реформы в Новосибирской области.

Образование специального органа в Новосибирской области, к функциям которого отнесено определение основных направлений и приоритетов проведения административной реформы, осуществляемых исполнительными органами государственной власти области, является одним из важнейших элементов эффективной реализации задач административной реформы на каждом из её этапов.

Проблемы, возникающие в процессе реформирования системы государственного управления в контексте задачи проведения административной реформы в Новосибирской области по внедрению механизмов противодействия коррупции, требуют четкой последовательности в реализации, межведомственной координации и управления, а также организации и планирования (как краткосрочного, так и длительного). В связи с этим, важное значение имеет принятие распоряжения Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы», которым одобрена одноименная программа (далее – Программа). Одним из важнейших направлений реализации Программы является решение задач по внедрению антикоррупционных механизмов, в том числе методики экспертизы нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Тем самым определены приоритеты и сроки антикоррупционной деятельности, что призвано повысить её результативность.

На достижение вышеуказанных целей также направлены:

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2007г., утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 126-р, которым в области борьбы с коррупцией предусмотрена разработка антикоррупционной программы по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2008 г. № 75-р.

Согласно Программе введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти области определено в качестве самостоятельной задачи, в связи с чем предусматривается необходимость разработки Программы противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти области, в которой должны быть определены цели, задачи, требования, условия, ограничения, принципы и последовательность мероприятий по реализации программы борьбы с коррупцией.

Во исполнение пункта 5 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568, распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241 утвержден План противодействия коррупции, одним из основных мероприятий которого также является р азработка программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы, запланированная на 1 квартал 2009 года.

Принятие Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области позволит сосредоточить концентрацию сил и средств на наиболее важных направлениях противодействия коррупции, осуществить мобилизацию финансовых и организационных ресурсов, ведомств и структур для достижения одной цели.

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов

Согласно Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р, одной из основных задач по реализации административной реформы в области является внедрение антикоррупционных механизмов, в том числе методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность также предусматривается в качестве одного из приоритетных направлений мероприятий, входящих в план противодействия коррупции в органах государственной власти, государственных органах Новосибирской власти, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р.

Обязательность осуществления экспертизы коррупциогенности актов органов исполнительной власти обусловлена требованиями постановления Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области», которым утверждено положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области (далее – Положение).

Положением устанавливается порядок представления и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов в администрации Новосибирской области, порядок и срок подготовки экспертных заключений.

Также к Положению прилагаются Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов (далее – Методические рекомендации), определяющие наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности в нормативных правовых актах Новосибирской области и их проектах.

В соответствии с Положением проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области осуществляется государственно-правовым департаментом администрации Новосибирской области по поручению Губернатора Новосибирской области или по решению комиссии по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность[107] .

Определение конкретного структурного подразделения государственного органа исполнительной власти Новосибирской области и возложение на него обязанности выявления и устранения коррупционных предпосылок свидетельствует о создании реального и действенного механизма осуществления антикоррупционной экспертизы и является показателем действительного желания органов власти противодействовать коррупции. Однако указанный механизм осуществления антикоррупционной экспертизы имеет достаточно ограниченный характер и распространяется не на весь массив нормативных правовых актов, принимаемых в Новосибирской области.

Так, согласно Положению антикоррупционной экспертизе подлежат проекты законов Новосибирской области, вносимые в Новосибирский областной Совет депутатов Губернатором Новосибирской области, проекты постановлений Губернатора Новосибирской области, администрации Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и организаций, регулирующие вопросы предпринимательства, земельных отношений, собственности, государственного заказа, оказания государственных услуг и выполнения отдельных государственных функций.

Вместе с тем, согласно Уставу Новосибирской области и Закону Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области также вправе издавать правовые акты, которые являются неотъемлемой составляющей системы нормативных правовых актов Новосибирской области.

Однако вышеназванное Положение и прилагаемые к нему Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области в рамках своей компетенции,

Кроме того, Положение и Методические рекомендации не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы, обязательность проведения которой установлена Концепцией административной реформы в РФ.

Согласно рекомендациям Министерства экономического развития России антикоррупционная экспертиза должна производится в отношении всего массива нормативных правовых актов. При этом она должна осуществляться в двух направлениях:

- внутренняя антикоррупционная экспертиза, проводимая собственно разработчиком проекта нормативного правового акта, а также юридической службой при проведении правовой экспертизы проекта нормативного правового акта;

- внешняя антикоррупционная экспертиза, проводимая независимыми экспертами.

Указанные процессы должны получить отражение в Методических рекомендациях, а также нормативных правовых актах области, регламентирующих порядок осуществления правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным и необходимым на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области [108] , определяющих общие принципы и процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы.

Внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики.

Специфика гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения соответствующих полномочий области, органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих и необходимость отдельного правового регулирования их служебного поведения, а также требований к кандидатам на государственные должности и порядку их замещения.

Указанное следует из положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», которым предписано государственным служащим не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций и исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей.

В связи с вышеизложенным, и во исполнение Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» исполнительными органами государственной власти Новосибирской области приняты следующие правовые акты:

- постановление Администрации Новосибирской области от 9 июня 2005г. № 32, установившее квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, предъявляемых к государственным гражданским служащим Администрации Новосибирской области;

- постановлением Губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. № 185 утверждено Положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области. Согласно Положению кадровый резерв государственного органа формируется на конкурсной основе для замещения вакантных должностей гражданской службы высшей, главной, ведущей и старшей групп по категориям должностей гражданской службы в государственном органе согласно соответствующей части Реестра должностей государственной гражданской службы Новосибирской области, а непосредственно формирование кадрового резерва на конкурсной основе проводится в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона № 79-ФЗ, Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112.

Указанные бланкетные нормы указывают на то, что состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Формирование кадрового резерва возложено на Департамент организации управления администрации области (пункт 2 Постановления Губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. № 185).

Принятие Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области, объявления конкурсов в кадровый резерв позволяет решать задачу организации работы с кадровым резервом на новом уровне, а также использовать его, прежде всего, в целях должностного роста государственных гражданских служащих, обеспечения ротации государственных служащих. На основе конкурсных процедур сформирован список молодежного кадрового резерва, в котором состоит 44 человека.

В содержании данных нормативных правовых актов четко прослеживается антикоррупционная направленность государственной кадровой политики Новосибирской области в системе государственной гражданской службы.

До образования государственного органа по управлению государственной гражданской службой Новосибирской области Законом Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» предусмотрено, что его задачи и функции выполняются администрацией Новосибирской области, в том числе по обеспечению деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов и участию в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Постановлением Администрации Новосибирской области от 9 апреля 2007 г. № 36-па «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в администрации Новосибирской области» образована одноименная комиссия, которая рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в администрации Новосибирской области, а также гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Непосредственное осуществление деятельности Комиссии осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», утвердившим Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Согласно названному документу полномочия по противодействию коррупции в субъекте РФ возлагаются на подразделение по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации – на соответствующие структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Во второй половине 2007 г. во всех областных исполнительных органах государственной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (24 комиссии), а также в территориальных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области (30 комиссий).

Созданы аналогичные комиссии и утвержден порядок их работы также в Новосибирском областном Совете депутатов, избирательной комиссии Новосибирской области, Контрольно-счетной палате Новосибирской области.

Во исполнение статьи 3 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» постановлением Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера» утверждено одноименное положение.

Указанным Положением регламентируется порядок представления сведений о полученных государственным гражданским служащим Новосибирской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений, в Новосибирской области.

В соответствии с пунктом 6 Положения проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами при поступлении на государственную гражданскую службу Новосибирской области, а также государственными гражданскими служащими Новосибирской области, осуществляется кадровыми службами соответствующего государственного органа Новосибирской области на основаниях и в порядке, установленных Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1998 г. № 641 в отношении федеральных государственных гражданских служащих.

В целях обеспечения практической реализации существующих законодательных положений Планом противодействия коррупции в органах государственной власти Новосибирской области, в государственных Новосибирской области, утвержденным распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р, предусмотрены следующие мероприятия в данном направлении:

- проведение проверок государственных гражданских служащих органов
исполнительной власти Новосибирской области на предмет их участия в предпринимательской деятельности, управления коммерческими организациями лично либо через доверенных лиц, оказания не предусмотренного законом содействия физическим и юридическим лицам с использованием служебного положения;

- проведение проверок достоверности представляемых государственными гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

- разработка порядка предварительного уведомления представителя нанимателя о выполнении государственным гражданским служащим иной оплачиваемой работы;

- проведение проверок соблюдения государственными гражданскими служащими порядка предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы;

- проведение проверок по соблюдению государственными гражданскими служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

- анализ публикаций и сообщений в средствах массовой информации о фактах коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- анализ обращений граждан на предмет наличия информации о фактах коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- анализ практики рассмотрения писем юридических лиц в исполнительные органы государственной власти Новосибирской области с целью выявления причин и условий, способствующих затягиванию принятия управленческих решений, в том числе в форме нормативных правовых актов.

Однако, следует отметить, что непосредственно сама процедура проведения вышеназванных проверок, механизм их осуществления не регламентирован действующими нормативными правовыми актами Новосибирской области.

Основные принципы проведения служебной проверки определены статьей 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем, правовое регулирование процесса проведения служебной проверки на федеральном уровне носит рамочный характер и требует детализации в нормативных правовых актах Новосибирской области.

При проведении служебной проверки осуществляется комплекс документально оформленных мероприятий по установлению обстоятельств совершения государственным гражданским служащим должностных и дисциплинарных проступков, причин и условий, им способствующих, и принятию мер по устранению их последствий.

Соответственно представляется обоснованным, с правовой точки зрения, и целесообразным, с позиции эффективности правоприменительной практики, выработать единообразный подход к порядку осуществления внутреннего служебного контроля, который должен получить правовое регулирование на уровне единого самостоятельного правового акта области – Порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Необходимо также отметить, что в целях обеспечения достижения поставленных задач в части противодействия коррупции требуется разработка и утверждение перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей). Согласно примерной программе противодействий коррупции в субъекте РФ, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в каждом субъекте РФ в рамках осуществления антикоорупционных мероприятий должны быть сформированы и утверждены перечни должностей, в наибольшей степени подверженные риску коррупции (коррупциогенные должностей) .

Такие перечни включают в себя должности государственной гражданской службы, замещение которых связано с:

- непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

- осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

- подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

- подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

- осуществлением регистрационных действий;

- подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

- подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Перечни коррупциогенных должностей должны утверждаться актами руководителей соответствующих государственных органов по согласованию с Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Данный механизм позволяет локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции (например, в рамках внедрения внутреннего служебного контроля) в отношении должностных лиц, замещающих коррупциогенные должности.

Федеральный закон Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» указывает, что одними из принципов построения и функционирования системы государственной службы являются профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих. Данные принципы являются ведущим и основным началом при организации и функционировании государственной службы. Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти.

Профессионализм государственной службы выражается, прежде всего, в профессиональной подготовке государственных служащих, а также в морально-этическом поведении на службе.

Морально-этическое поведение государственных служащих - одна из актуальных проблем, стоящих перед государственной службой Российской Федерации.

В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом кодексе поведения служащих. Такой кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности.

Основные правила поведения государственных служащих закреплены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В развитие вышеназванных положений Указа целесообразно принятие органами государственной власти Новосибирской области Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области, позволит создать необходимый правовой механизм, направленный на противодействие коррупции в части формирования антикоррупционного сознания, а также совершенствовать заложенные в федеральным законодательстве основные принципы поведения гражданского служащего, обеспечив установление этических норм, правил профессионального поведения государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти Новосибирской области для достойного выполнения ими своего служебного долга.

Совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов

В отдельной сфере государственного регулирования - в сфере государственных закупок для государственных нужд области - исполнительной властью Новосибирской области был предпринят ряд специальных мер по противодействию коррупции, что свидетельствует о пристальном внимании власти к эффективному расходованию бюджетных средств области. Так, по вопросам борьбы с коррупцией при размещении государственных заказов Новосибирской области были приняты следующие акты:

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 18 ноября 2007 г. №805 «О совершенствовании системы размещения государственного заказа в Новосибирской области»;

- постановление Администрации Новосибирской области от 17 августа 2007 г.
№ 91-па «О Единой комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области»;

- распоряжение Администрации Новосибирской области от 3 марта 2008 г. № 58-ра «О размещении государственного заказа на оказание услуг оператора электронной системы государственных и муниципальных закупок Новосибирской области».

Необходимым элементом в выполнении задачи повышения эффективности деятельности по размещению государственных заказов явилось принятие постановления Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области», которым на Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области возложены полномочия по:

- осуществлению функций по размещению заказов для государственных заказчиков;

- ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Новосибирской области по итогам размещения заказов;

- ведению официального сайта Новосибирской области в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов;

- организации взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления и оператора "Электронной системы государственных закупок Новосибирской области";

- осуществлению методического руководства, подготовке аналитических данных и отчетности по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Расширение полномочий Департамента развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области в сфере размещения государственного заказа области нашло свое нормативное правовое закрепление в новой редакции Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 25 августа 2008 г. № 327 «Об утверждении Положения о департаменте развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области».

Можно выделить следующие виды деятельности Департамента, отвечающие цели противодействия коррупции:

Функциональные виды деятельности:

- осуществление функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета Новосибирской области, направляемых на финансирование мероприятий и областных целевых программ по развитию промышленности, малого и среднего предпринимательства, потребительского рынка и бытового обслуживания и в сфере размещения государственного заказа;

- организация взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, и оператора Электронной системы государственных закупок Новосибирской области;

- ведение официального сайта Новосибирской области в сети Интернет для размещения информации о размещении государственных заказов;

- ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Новосибирской области по итогам размещения заказов;

- осуществление полномочий по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных заказчиков Новосибирской области;

- обеспечение эффективного расходования бюджетных средств, направляемых на обеспечение государственных нужд;

Информационно-методические виды деятельности:

разработка:

- системы единого подхода в области размещения областного государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд Новосибирской области, эффективного функционирования и развития системы закупок за счет средств областного бюджета;

- сводных прогнозов и планов закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Новосибирской области;

- методическое руководство, подготовка аналитических данных и отчетности по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- обобщение практики применения законодательства и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Однако следует отметить, что механизмы данного анализа, формы его осуществления, периодичность, а также виды решений по результатам проведенной аналитической работы и обобщения практики и, самое главное, последствия таких исследований, действующей нормативной правовой базой Новосибирской области не регламентированы.

Надлежащее осуществление вышеуказанных функций призвано обеспечить эффективность и прозрачность процесса государственных закупок и расходования бюджетных средств области, внедрить систему планирования государственного заказа Новосибирской области.

Так, в рамках реализации функции по организации взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, во исполнение распоряжения Губернатора Новосибирской области от 8 июля 2008 г. № 161-р «О мерах, по устранению недостатков, выявленных в ходе проверки реализации федеральных законов от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ» Департаментом развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области был разработан порядок взаимодействия исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков и государственных заказчиков, утвержденный постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 августа 2008 г. № 316.

Наибольшим значением в области противодействия коррупции обладает контрольно-аналитическая деятельность, позволяющая осуществлять учет результатов закупок.

Согласно пункту 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных нужд определен Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области.

Согласно Положению о Департаменте финансов и налоговой политике, утвержденному постановлением Губернатора Новосибирской области от 23 сентября 2008 г. № 371, одной из основных задач Департамента является организация и осуществление государственного контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для реализации указанной задачи, Департамент осуществляет следующие полномочия:

- контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов;

- проводит плановые и внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области;

- проводит внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в случаях, установленных законом;

- принимает предусмотренные законодательством меры при выявлении в результате проверок нарушения требований, установленных нормативными правовыми актами в сфере размещения заказов, в том числе направляет заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссиям предписания об устранении нарушения прав и законных интересов участников размещения заказов;

- привлекает к административной ответственности должностных лиц государственного или муниципального заказчика, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, членов конкурсной комиссии за нарушение федерального законодательства о размещении заказов;

- принимает и рассматривает:

- документы на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

- жалобы участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд, обращение в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным.

Вместе с тем, порядок проведения вышеназванных плановых и внеплановых проверок, процедура принятия и рассмотрения документов на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также жалоб участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд органами власти Новосибирской области не определены.

Кроме того, в целях внедрения мониторинга соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо также разработать соответствующую методику и административный регламент проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию.

В Новосибирской области в качестве одного из механизмов совершенствования системы размещения государственного заказа также пока не получили надлежащей правовой регламентации меры по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

Регламентация исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)

В соответствии с Концепцией административной реформы регламентация функций и услуг выступает не только в качестве самостоятельного направления реформы, но и является действенным инструментом, способным минимизировать коррупционные риски.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» регламент устанавливает обязательные требования к административным процессам и их компонентам в объеме и формах, позволяющих обеспечить эффективную реализацию исполнительными органами власти, их структурными подразделениями и должностными лицами полномочий, установленных действующим законодательством.

Внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) существенно сужает возможности административного усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений, что, в свою очередь, минимизирует коррупционные риски.

В целях реализации на территории Новосибирской области мероприятий по разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций и услуг постановлением Администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Порядок).

Распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 128-р утвержден перечень из 69 наименований административных регламентов, требующих первоочередной разработки в соответствии с вышеназванном Порядком. Из них 19 регламентов были включены в качестве приоритетных в План мероприятий по реализации административной реформы на 2007 г. В целом за 2007-2008 годы запланирована разработка 98 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг областными исполнительными органами власти.

Проекты административных регламентов регулярно размещаются на официальном Интернет-сайте Администрации Новосибирской области.

В целях противодействия коррупции регламентации должны быть подвергнуты, в первую очередь, функции и услуги исполнительных органов власти, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками.

Обеспечение информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией

В целях совершенствования системы государственного управления, формирования системы предоставления государственных услуг на основе использования современных информационных и телекоммуникационных технологий и обеспечения широкого доступа к ним населения, повышения уровня информационной открытости исполнительных органов государственной власти и развития информационного общества в Новосибирской области постановлением Губернатора Новосибирской области[109] была образована межведомственная комиссия по развитию государственных информационных систем, программ информатизации и информационного общества в Новосибирской области.

К числу основных задач комиссии отнесена координация работы структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и подведомственных им организаций по использованию современных информационных технологий в их деятельности, созданию государственных информационных систем, формированию государственных информационных ресурсов Новосибирской области, разработке и реализации программ и проектов взаимодействия с гражданским обществом.

Одним из составляющих элементов информационной открытости органов власти выступает организация работы с населением. Постановлением Губернатора Новосибирской области от 12 февраля 2007 г. № 60 утверждено положение о Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора области, который является структурным подразделением администрации Новосибирской области, созданным для обеспечения взаимодействия администрации Новосибирской области с населением, организации работы по своевременному рассмотрению обращений граждан и организации личного приема граждан.

В целях оперативного принятия решений по обращениям граждан, поступающим в комитет по работе с обращениями граждан - общественную приемную Губернатора Новосибирской области аппарата Губернатора области, в том числе по "горячей линии", а также выполнения поручений Губернатора Новосибирской области, его заместителей по результатам личного приема граждан постановлением Губернатора Новосибирской области от 1 июля 2004 г. № 416 при комитете по работе с обращениями граждан – общественной приемной Губернатора Новосибирской области создана группа оперативного реагирования.

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 28 августа 2007 г. № 338 утверждена инструкция по организации работы с обращениями граждан и проведению личного приема граждан в администрации Новосибирской области, устанавливающая требования к организации работы при рассмотрении обращений граждан (письменных и устных, индивидуальных и коллективных), поступающих в администрацию Новосибирской области, а также при проведении личного приема граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в администрации Новосибирской области.

В целях повышения гражданской активности, направленной на выявление и пресечение фактов коррупции и усиления правовой пропаганды с использованием средств массовой информации среди населения, организована работа «горячей линии» в ГУВД по Новосибирской области и до общественности доведено о необходимости обращения в ОВД по каждому фату вымогательства и получения взяток, злоупотреблений (превышений) должностными полномочиями, в том числе при распределении бюджетных средств, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов и иных преступлений, совершаемых представителями органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако, принятия вышеназванных нормативных правовых актов недостаточно для создания правовых основ для механизма обеспечения информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией.

Применительно к исполнительным органам государственной власти российское законодательство устанавливает нормы информационной открытости органов публичной власти и их взаимодействия с обществом. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, предусматривает в качестве одной из программных задач реформы повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Для решения указанной программной задачи в соответствии с Концепцией предполагается разработать и внедрить следующие механизмы:

- разработку и принятие нормативных правовых актов, закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- внедрение механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- разработку и поэтапное развертывание системы мониторинга информационной открытости государственных и муниципальных органов и определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Кроме того, как подчеркивается в Концепции административной реформы в РФ, необходимо обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области показывает, что механизмы, обозначенные в Концепции, в полной мере в области пока не реализуются, необходимая региональная нормативно-правовая и методическая база отсутствует, за исключением принятого постановления Администрации Новосибирской области от 26 мая 2003 г. № 353 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Новосибирской области».

На основании изложенного, представляется целесообразным и необходимым разработать нормативные акты, направленные на:

- закрепление процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- внедрение механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- поэтапное развертывание системы мониторинга информационной открытости государственных и муниципальных органов и определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров предоставления услуг

Одним из приоритетных направлений административной реформы является организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «единого окна» на базе многофункциональных центров предоставления услуг.

Следует отметить, что организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров позволяет не только обеспечить качество и комфортность их предоставления, уменьшить сроки получения услуг, но является механизмом, позволяющим минимизировать коррупционные риски за счет:

- минимизации количества контактов заявителей с чиновниками в процессе получения услуг;

- стандартизации и регламентации процедур предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых на базе центров;

- широкого информирования заявителей о сроках и порядке получения услуг, а также деятельности органов власти, их предоставляющих;

- внедрения современных информационно-коммуникационных технологий.

Постановлением администрации Новосибирской области от 13 октября 2007 г. № 136-па утверждено Положение о многофункциональном центре организации предоставления государственных и муниципальных услуг в Новосибирской области.

Таким образом, в Новосибирской области в качестве основных антикоррупционных мероприятий, получивших закрепление на уровне нормативных правовых актов, можно выделить следующие:

- создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

- регламентация государственных услуг;

- организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

На основании проведенного анализа нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области следует отметить, что ведущую роль в организации и проведении антикоррупционных мероприятий выполняют органы исполнительной власти Новосибирской области. Это обусловлено тем, что вопросы противодействия коррупции относятся к повседневной правоприменительной деятельности, осуществляемой Администрацией области и уполномоченными органами власти Новосибирской области в соответствующей сфере государственного управления.

Комплексный анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области позволяет сделать вывод, что органами государственной власти Новосибирской области в целом осуществляется целенаправленная реализация административной реформы в области организации проведения антикоррупционных мероприятий.

Вместе с тем, в целях обеспечения надлежащей регламентации и реализации комплексного подхода по противодействию коррупции представляется целесообразным:

- разработать и принять закон Новосибирской области о противодействии коррупции;

- разработать и утвердить областную целевую программу по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- на базе существующих Методических рекомендаций по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов^[110] путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области, а также по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) исполнительных органов государственной власти;

- сформировать и утвердить перечни должностей, в наибольшей степени подверженные риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- обеспечить регламентацию всех государственных функций и услуг, в первую очередь, осуществляемых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- разработать и принять Кодекс этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- разработать и утвердить порядок проведения общественной экспертизы областных законопроектов;

- разработать порядок осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- разработать проект нормативного правового акта, определяющего процедуру раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области;

- разработать и утвердить порядок проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработать порядок проведения плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области, процедуры принятия и рассмотрения документов на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также жалоб участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд органами власти Новосибирской области;

- разработать методику и административный регламент проведения мониторинга соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию;

- разработать нормативный правовой акт, содержащий правовые механизмы по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

3.3. Характеристика основных антикоррупционных мероприятий, проводимых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. Оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области

Согласно Концепции административной реформы необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ.

В Концепции противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое, во-первых, состоит в том, что практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена самостоятельная система мер, по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции.

Первоочередными задачами, поставленными административной реформой в части антикоррупционного направления, являются:

- внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов,
иных нормативных правовых актов;

- поэтапное развертывание систем мониторинга уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд;

- взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы, в том числе по антикоррупционному.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего исследования анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области в сфере противодействия коррупции, показывает, что в области ведется необходимая работа по созданию правовой основы для реализации антикоррупционных механизмов. Вместе с тем, по результатам анализа сформированной нормативной правовой базы выработаны предложения по ее совершенствованию и развитию в части усиления мер антикоррупционной направленности.

Задачей настоящего раздела отчета является оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области, с точки зрения определения сильных и слабых сторон антикоррупционных мероприятий, проводимых в области и получивших соответствующее закрепление в правовых актах.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего Отчета анализ позволяет выделить сильные и слабые стороны реализуемых в области антикоррупционных мероприятий.

Сильными сторонами проводимой работы в сфере противодействия коррупции следует признать нормативное закрепление:

- порядка взаимодействия областного Совета Депутатов с правоохранительными органами Новосибирской области[111] ;

- необходимости реализации антикоррупционного направления в числе приоритетных задач совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области[112] ;

- создания и порядка деятельности комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области[113] ;

- необходимости разработки проекта областного закона по противодействию коррупции[114] ;

- необходимости решения задач по внедрению антикоррупционных механизмов в рамках программно-целевого метода путем разработки самостоятельной программы противодействия коррупции[115] ;

- обязательности проведения экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов администрации области[116] ;

- статуса государственных гражданских служащих, требований к их служебному поведению, а также требований к кандидатам на государственные должности, порядку их замещения, ситуации «конфликта интересов» и порядка выхода из нее[117] ,

- открытости и прозрачности механизма осуществления государственных закупок[118] ;

- порядка разработки административных регламентов функций и услуг[119] ;

- прозрачности и открытости органов государственной власти Новосибирской области[120] ;

- организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров[121] .

К числу слабых сторон проводимой работы в сфере противодействия коррупции относятся отсутствие:

- областного закона о противодействии коррупции;

- программы противодействия коррупции в сфере деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- кодекса этического поведения государственных гражданских служащих в Новосибирской области;

- порядка проведения общественной экспертизы проектов законов области;

- порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- правовой регламентации условий и порядка проведения внешней независимой антикоррупционной экспертизы, а также внутренней антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, исключая Администрацию;

- перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- порядка проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства о размещении государственного заказа, методики и административного регламента проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию в сфере размещения государственного заказа;

- правовой регламентации механизмов по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих;

- правовой регламентации осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- правовой регламентации процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области.

Необходимо также обеспечить регламентацию всех функций и услуг исполнительных органов власти Новосибирской области, в первую очередь, тех, деятельность которых, характеризуется повышенными коррупционными рисками.

С учетом вышеизложенного, а также на основании требований Концепции административной реформы, примерной программы противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в последующих разделах настоящего отчета сформированы рекомендации о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области, что стало основой для формирования мероприятий проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы.

4. Разработка рекомендаций о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области

4.1. Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона

Системный анализ нормативных правовых и иных актов Новосибирской области показывает, что в настоящее время в исполнительных органах государственной власти созданы и используется значительное число инструментов, необходимых для построения комплексной системы результативного противодействия коррупции. Вместе с тем, успешное решение поставленной задачи обуславливает необходимость установления приоритетов в борьбе с причинами и условиями коррупции.

Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий должно быть осуществлено исходя из требований:

- Концепции административной реформы в РФ в 2006- 2010 годах;

- Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ;

- примерной программы противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ;

- программных и иных правовых документов Новосибирской области, в том числе в сфере противодействия коррупции, отражающих специфику региона;

а также:

- причини и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков.

Согласно Концепции административной реформы ее основные мероприятия должны быть реализованы в период 2006 – 2010 годов.

В сфере противодействия коррупции задачами 2006 года были определены:

- разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ в том числе в сфере противодействия коррупции;

- разработка и внедрение стандартов массовых общественно значимых услуг;

- разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, предотвращающие появление новых избыточных функций, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создания механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;

- разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;

- разработка типовых программ административной реформы для органов исполнительной власти субъектов РФ;

- подготовка типовых антикоррупционных программ для органов исполнительной власти субъектов РФ, разработка ведомственных антикоррупционных программ;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

- разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 год и последующие годы;

- начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах РФ;

- формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

В 2007 году основными задачами стали:

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ;

- внедрение приоритетных стандартов и административных регламентов услуг;

- внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;

- совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы;

- обеспечение информационной открытости органов исполнительной власти субъектов РФ;

- пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

- завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения органов исполнительной власти субъектов РФ: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий , информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд , распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы;

- реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы;

- внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы;

- реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

Задачами 2008 года стали:

- разработка и внедрение основных стандартов и регламентов услуг (в том числе электронных) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

- разработка и принятие программ противодействия коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме;

- переход органов исполнительной власти субъектов РФ на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг;

- создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;

- ликвидация избыточных функций органов исполнительной власти субъектов РФ;

- реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;

- внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В 2009 - 2010 годах основные усилия планируется направить на создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ, что является одним из механизмов предупреждения коррупционных проявлений при предоставлении государственных и муниципальных услуг населению.

Концепция административной реформы не ограничивает субъекты Федерации возможностью построения собственной системы направлений деятельности по решению проблемы противодействия коррупции.

В Программе по реализации административной реформе в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р, в качестве приоритетных направлений обозначены:

- оптимизация функций органов исполнительной власти;

- стандартизация и регламентация;

- управление по результатам;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Новосибирской области;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- противодействие коррупции;

- обеспечение административной реформы.

В рамках реализации направления по противодействию коррупции предусматривается разработка и реализация антикоррупционной программы Новосибирской области, внедрение в соответствии с методическими рекомендациями Минэкономразвития России экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В течение 2007 года должна была произойти апробация предусмотренных в Программе мер в отношении органов власти по вопросам сокращения административных барьеров, совершенствования контроля и надзора, распределения финансовых и материальных ресурсов.

В 2008 году предполагалось приступить к реализации областной антикоррупционной программы в органах исполнительной власти Новосибирской области и начать работу по внедрению экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В соответствии с пунктом 5 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568, распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р утвержден План противодействия коррупции в органах государственной власти, государственных органах Новосибирской области , который предусматривает 4 основных направления мероприятий по противодействию коррупции:

- организационные меры по противодействию коррупции;

- проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- осуществление внутренней диагностики коррупционных рисков в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- антикоррупционное образование.

Одним из ключевых мероприятий Плана противодействия коррупции является р азработка программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы, запланированная на 1 квартал 2009 года.

Коррупция – это явление, обладающее всеми признаками, позволяющими расценить её как региональную проблему, что обосновывает необходимость её решения программно-целевым методом. Ей присущи такие признаки, как устойчивость ситуации, оказывающей негативное долгосрочное воздействие на общественно-политическую и (или) социально-экономическую ситуацию, для изменения (преодоления) которой необходимы целенаправленные действия областных и муниципальных органов управления.

Использование программно-целевого метода позволяет выстроить систему антикоррупционных мероприятий в их взаимосвязи и взаимозависимости, определить приоритетность их реализации, сроки, ресурсы, ответственных исполнителей.

Необходимо отметить, что для законодательства Новосибирской области, в сравнении с законодательством РФ и других субъектов РФ, характерна достаточно высокая степень регламентации управленческих процессов, связанных с разработкой, утверждением и реализацией областных целевых программ и иным планированием деятельности исполнительных органов государственной власти, мониторинга исполнения целевых программ.

В соответствии с Законом Новосибирской области от 15 декабря 2007 г. № 166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально экономического развития Новосибирской области» постановлением Губернатора Новосибирской области от 16 февраля 2006 г. № 55 «Об утверждении Положения о порядке разработки и реализации областных целевых программ» (далее – Постановление № 55) определены основные принципы, порядок разработки, утверждения и реализации областных целевых программ. Согласно утвержденному Положению областная целевая программа - это комплекс мероприятий, увязанных по срокам, ресурсам, исполнителям и обеспечивающих эффективное решение особо значимых проблем социально-экономического развития Новосибирской области.

Таким образом, разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области следует признать одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Проведение административной реформы в РФ предполагает решение комплекса взаимосвязанных блоков задач, каждый из которых со своей стороны способствует снижению коррупции в целом. Решение задачи минимизации специфических коррупционных рисков в отдельных сферах государственного управления, обладающих повышенными коррупционными рисками, осуществляется посредством разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ . При этом их разработка и применение должны осуществляться в комплексе с остальными мерами административной реформы.

Каждому органу исполнительной власти присуща определенная специфика, основанная на выполняемых полномочиях и осуществляемых государственных функциях, что порождает свою структуру коррупционных отношений, специфические коррупционные правонарушения и методы их осуществления. Именно в основных коррупционно опасных сферах регулирования в первоочередном порядке необходимо внедрять антикоррупционные мероприятия.

Ведомственные антикоррупционные программы, как правило, нацелены на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных ведомств. Объектом ведомственных антикоррупционных программ является, как правило, так называемая «вертикальная» коррупция, то есть перемещение коррупционных ресурсов между начальниками и подчиненными, а также «деловая» коррупция, то есть совокупность сделок между представителями государственных органов и объектами регулирования.

Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Новосибирской области утвержден постановлением администрации Новосибирской области от 24 марта 2008 г. № 70-а.

Разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции являются логическим продолжением антикоррупционной работы, начатой в области в рамках реализации административной реформы, что направлено на создание и внедрение комплексной системы превентивных мер противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Система программных мероприятий ведомственных планов (программ) мероприятий по противодействию коррупции представляет собой:

- базовые программные мероприятия, разработанных Министерством экономического развития РФ и одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66);

- специфические программные мероприятия, разработанные в соответствии со спецификой ведомства, направленных на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Примерной Программой противодействия коррупции субъекта РФ, разработанной Министерством экономического развития РФ, предусмотрено, что в отношении основных сфер регулирования (закупки для государственных и муниципальных нужд, предоставление государственных и муниципальных услуг, здравоохранение, образование, социальная помощь и социальное обслуживание, земельные и имущественные отношения, жилищные отношения, жилищное строительство, дорожное строительство и содержание дорог) программы противодействия коррупции целесообразно утверждать актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Для эффективного внедрения стратегических антикоррупционных направлений и механизмов необходимо определить субъект управления, который смог бы обеспечить координацию деятельности всех органов исполнительной власти области и должностных лиц в процессе реализации антикоррупционной политики в регионе. Этого же требуют и мероприятия, закладываемые в разрабатываемую областную целевую программу «О противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы». Потому одним из обязательных условий является определение уполномоченного органа по противодействию коррупции, чего до настоящего времени не сделано. Такой шаг станет показателем действительного желания органов власти области противодействовать коррупции. Кроме того, наличие органа с полномочиями по координации реализации антикоррупционной политики всеми субъектами создаст необходимые условия для целенаправленных и эффективных действий по противодействию коррупции как системному явлению.

Согласно примерной Программе противодействия коррупции в субъектах РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, полномочия по противодействию коррупции в субъекте РФ возлагаются на подразделение по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а в органах исполнительной власти субъектов РФ – на соответствующие структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Учитывая вышеуказанное, представляется целесообразным должностным лицам и органам исполнительной власти Новосибирской области, ответственным за реализацию административной реформы, положительно рассмотреть вопрос о наделении Департамента организации управления администрации области статусом уполномоченного органа по противодействию коррупции области.

Такое решение позволит расширить существующий организационно-правовой фундамент и создать необходимые предпосылки для эффективной реализации антикоррупционного направления административной реформы в Новосибирской области.

Таким образом, создание уполномоченного органа по противодействию коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Специальным механизмом противодействия коррупции является внедрение обязательной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов на коррупциогенность .

Указанная экспертиза имеет специфическое назначение и методы проведения. Это оценка нормативно-правового акта (проекта нормативно-правового акта) с точки зрения его возможной коррупциогенности (наличия коррупциогенных норм). Речь идет:

- о множественности вариантов диспозиций правовых норм (объем и характер отсылок и т.д.);

- о возможностях принятия ведомственных и локальных актов;

- о наличии коллизий правовых норм;

- об определении компетенции по формуле «вправе», «может»;

- о широте дискреционных полномочий;

- об отсутствии административных процедур;

- о завышенных требованиях к заявителю;

- об отсутствии конкурсных (аукционных) процедур.

Согласно Концепции административной реформы в целях внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность необходимо разработать методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, обеспечить собственно проведение экспертизы, и на основе ее результатов вносить соответствующие изменения в правовые акты, корректировать их проекты.

Реализация данного мероприятия обуславливает необходимость:

- разработки методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- определения порядка проведения внутренней и внешней экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Реализация данного мероприятия возможна в трех направлениях.

Во-первых, внедрение процедуры экспертизы коррупциогенности нормативных актов как самостоятельной процедуры в рамках существующего нормотворческого процесса: в качестве обеспечения основной деятельности органов государственной власти (для органов, обладающих нормотворческими полномочиями) и (или) как вспомогательная деятельность при контроле (например, территориальные органы юстиции, прокуратуры).

Во - вторых, экспертизу может проводить независимый эксперт или экспертная организация, обладающая специальными познаниями в области права (так называемая «внешняя экспертиза»), то есть это может быть любая внешняя организация, специализирующаяся на предоставлении такого рода услуг на рынке и (или) обладающими специалистами, имеющими как минимум высшее юридическое образование и опыт работы по соответствующему направлению.

В - третьих, смешанный вариант, когда внедряют в правовую действительность оба вышеуказанных направления экспертизы.

Исходя из требований Концепции административной реформы, более целесообразен и отвечает потребностям проводимой борьбы с коррупцией, смешанный подход.

Следует особо отметить, что экспертиза должна носить комплексный характер, то есть объектом рассмотрения должна стать не отдельная норма конкретного нормативного акта, а совокупность норм в их взаимосвязи, в том числе, и нормы, содержащиеся в самостоятельных нормативных актах, но регулирующие один круг общественных отношений. Непосредственной целью антикоррупционной экспертизы является установление такого порядка, при котором анализ актов на коррупциогенность и соответствующая коррекция правовых норм станут обязательным условием процедуры согласования и принятия новых правовых актов. В дальнейшем, разработка правовых актов должна осуществляться с учетом методических рекомендаций по определению их коррупциогенности.

Как уже было отмечено в рамках настоящего отчета, в Новосибирской области постановлением Администрации от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области» утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области, а также Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов. Положение и Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти области, за исключением актов Администрации области, а также не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы.

Учитывая вышеизложенное, необходимо на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области, определяющие процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Одним из направлений деятельности, обладающим наиболее повышенными коррупционными рисками, является деятельность по размещению государственного заказа.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в целях реализации данного направления в субъектах РФ должна быть продолжена работа по оптимизации процедур закупок для государственных нужд. В частности, необходимо реализовать:

- меры по установлению процедур, позволяющих проводить мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночного уровня;

- меры по использованию всех возможных процедур, не противоречащих федеральному и региональному законодательству, в целях развития свободной конкуренции среди поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд;

- меры по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

Мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» осуществляется уполномоченным подразделением по противодействию коррупции. Должны быть разработаны методика и административный регламент проведения мониторинга такого рода, в том числе проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию.

Таким образом, совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

При разработке и внедрении антикоррупционных мероприятий необходимо учитывать, что в структурных подразделениях исполнительных органах государственной власти всегда существуют должности, подверженные риску коррупции в наибольшей степени, что обусловлено их функциональными и должностными обязанностями. В целях выявления таких должностей на основе анализа полномочий структурных подразделений исполнительных органов власти и функциональных обязанностей государственных гражданских служащих формируется перечень должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей).

Формирование перечня коррупциогенных должностей в органах исполнительной власти Новосибирской области позволит акцентировать внимание общественности и уполномоченных органов власти за «узким» кругом лиц, деятельность которых в органах исполнительной власти Новосибирской области подлежит контролю в первоочередном порядке в связи с повышенными коррупционными рисками.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, перечни коррупциогенных должностей включают в себя должности, замещение которых связано с:

- непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

- осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

- подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

- подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

- осуществлением регистрационных действий;

- подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

- подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Таким образом, формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей) также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

Самостоятельным направлением внедрения антикоррупционных механизмов выступает внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей .

Учитывая большую работу, проделанную в Новосибирской области в части совершенствования и развития законодательства о государственной службе, в целях обеспечения дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих представляется целесообразным разработать положение о служебных проверках, включив в него вопросы, связанные с применением технических средств контроля.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в первоочередном порядке меры дополнительного внутреннего контроля должны быть реализованы в тех органах власти, которые исполняют наиболее коррупциогенные полномочия (например: закупки для государственных и муниципальных нужд, предоставление государственных и муниципальных услуг, здравоохранение, образование, социальная помощь и социальное обслуживание, земельные и имущественные отношения, жилищные отношения, жилищное строительство, дорожное строительство и содержание дорог и др.).

Таким образом, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

Необходимость закрепления морально-этических требований к поведению государственных гражданских служащих Новосибирской области обуславливают целесообразность разработки и внедрения Кодекса этического поведения, что также является одной из первоочередных задач.

Внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием.

Организация антикоррупционной пропаганды и антикоррупционного образования должна возлагаться на специальный уполномоченный орган Новосибирской области в сфере массовых коммуникаций и осуществляться им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по получению и распространению массовой информации.

В систему мер по решению данной задачи предлагается включить:

- проведение социологических исследований по вопросам коррупции в Новосибирской области, в том числе об уровне коррумпированности различных государственных структур, об общественном восприятии коррупции и уровне толерантности к ее проявлениям с подготовкой предложений по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в сфере противодействия коррупции;

- подготовку и размещение в средствах массовой информации материалов по вопросам антикоррупционной направленности;

- обеспечение постоянного PR-сопровождение мероприятий антикоррупционной направленности, в том числе программы, включая выступление Губернатора Новосибирской области, должностных лиц администрации Новосибирской области и руководителей исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в средствах массовой информации по вопросам борьбы с коррупцией;

- проведение семинаров с представителями общественности по вопросам антикоррупционной направленности, включая подготовку и распространение брошюр (памяток) антикоррупционной направленности с указанием в них полномочий органов исполнительной власти Новосибирской области в конкретных сферах деятельности, путей и механизмов защиты своих прав и законных интересов.

Обеспечение прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти области также должно стать одним из мероприятий антикоррупционной политики Новосибирской области. Данное направление может найти свое воплощение в разработке регионального закона, регламентирующего порядок предоставления гражданам информации о деятельности органов власти Новосибирской области, либо закрепление положений о доступе граждан к информации в административных регламентах органов исполнительной власти, иных правовых актах.

Успешность проведения антикоррупционных мероприятий во многом зависит от организации мониторинг результатов осуществления антикоррупционной деятельности, что выступает самостоятельным направлением антикоррупционной политик

Антикоррупционный мониторинг включает мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики. Мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки, реализации и корректировки антикоррупционных программ (планов) путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции.

Согласно Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы» в 2008 году предполагается решить задачу по созданию и внедрению системы мониторинга и оценки качества и доступности предоставляемых органами исполнительной власти Новосибирской области государственных услуг, реализации антикоррупционных программ, информационной открытости органов исполнительной власти Новосибирской области, закупок для государственных нужд Новосибирской области.

Ввод в действие системы мониторинга и противодействия коррупции позволит определить: уровень коррупции; структуру коррупции; источники коррупции; эффективность антикоррупционных мероприятий; направления антикоррупционной борьбы в дальнейшем.

В целях реализации данного направления необходимо:

- разработать и утвердить показатели (индексы) уровня коррупции на территории области, а также методику оценки;

- нормативно определить ответственного за проведение мониторинга и обнародование его результатов.

Достижению целей, указанных в настоящем разделе, и, прежде всего, планомерному снижению проявлений коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, будет способствовать реализация следующих первоочередных антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и внедрить в деятельность исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона :

- разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;

- внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- разработка и внедрение Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок;

- внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием;

- организация постоянного мониторинга результатов осуществления антикоррупционной деятельности.

Указанные антикоррупционные мероприятии нашли свое отражение в проекте областной программы целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, разработанной в рамках настоящего исследования.

5. Разработка проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области
на 2009-2012 годы

Проект Программы разработан на основании и в соответствии с требованиями:

- Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ;

- Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»;

- Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ 25 октября 2005 г. за №1789-р;

- Примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ;

- программных и иных правовых документов Новосибирской области, в том числе в сфере противодействия коррупции, отражающих специфику региона;

а также по результатам проведенного в рамках настоящего исследования:

- причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков;

- первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий;

- существующих в практике признаков коррупционного риска функций и полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками.

При разработке системы антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области также были использованы положения:

- постановления Губернатора Новосибирской области от 28 декабря 2006 г. № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007г. и на период до 2009г.»;

- распоряжения Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы»;

- постановления Администрации Новосибирской области от 1 октября 2007 г. № 124-па «Об утверждении положения о комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области»;

- распоряжения Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2008 г. № 75-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году».

Кроме того, при разработке системы антикоррупционных мероприятий для Новосибирской области были проанализированы и учтены программные документы федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации:

- программы Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального агентства по образованию, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки;

- Республики Татарстан;

- Удмуртской Республики;

- Чувашской Республики;

- Республики Хакасия;

- Саратовской области;

- Смоленской области;

- Тамбовской области;

- Челябинской области;

- Липецкой области;

- Владимирской области;

- Ульяновской области;

- других субъектов РФ.

Проект областной целевой программы «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти на 2009-2012 годы» является приложением №1 к настоящему Отчету (далее – Проект Программы). Структура проекта Программы сформирована на основании и в соответствии с Примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ.

6. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ВНУТРЕННЕЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, А ТАКЖЕ ПРОВЕДЕНИЮ ВНЕШНЕЙ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ в новосибирской области

6.1. Определение цели и предназначения методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и формулирование основных понятий, используемых в методических рекомендациях.

Как уже было отмечено, несовершенство действующего законодательства является одной из основных причин, способствующих возникновению и развитию коррупционных проявлений в деятельности органов государственной власти. Необходимость систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность признана международным сообществом. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированной РФ, каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В связи с этим, предупреждение и минимизация коррупционных проявлений в законодательстве Новосибирской области невозможны без внедрения систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В настоящее время в Новосибирской области постановлением Администрации от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области» утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области, а также Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов.

Однако Положение и Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти области, за исключением актов Администрации области, а также не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы.

Учитывая вышеизложенное, необходимо на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области, определяющие процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы (далее – Методические рекомендации).

Методические рекомендации разрабатываются в целях снижения коррупциогенности нормативных правовых актов за счет устранения типичных коррупционных факторов путем коррекции или устранения содержащих их норм.

Выделение из всего нормативного массива возможных правовых предпосылок коррупции - типичных коррупционных факторов, позволяет оптимизировать работу по снижению (устранению) коррупциогенности нормативных правовых актов, сделать ее более целенаправленной и эффективной.

В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ на 2006-2010 годы внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов признано одним из приоритетных направлений административной реформы.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в целях:

- повышения качества разработки проектов нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность исполнительных органов государственной власти области при предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг и реализации властных полномочий;

- снижения «административного давления» на хозяйствующие субъекты, которые осуществляют свою деятельность на территории Новосибирской области;

- повышения эффективности государственного управления в целом.

Достижение вышеуказанных целей и решение поставленных задач в части внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов на коррупциогенность обуславливает необходимость разработки Методических рекомендаций, которые позволят систематизировать работу экспертов и определить последовательность выполняемых ими действий.

Методические рекомендации предназначены для непосредственного применения во всех исполнительных органах государственной власти Новосибирской области государственными гражданскими служащими при подготовке ими нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (внутренняя антикоррупционная экспертиза), а именно:

- при разработке проектов нормативных правовых актов;

- при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов юридическими службами соответствующих органов исполнительной власти области.

Методические рекомендации также предназначены для использования иными лицами, участвующими в проведении антикоррупционной экспертизы в соответствии с действующим законодательством (при проведении внешней антикоррупционной экспертизы).

6.2. Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях

В целях Методических рекомендаций необходим собственный понятийно-категориальный аппарат, включающий в себя следующие основные термины и определения:

- внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) и (или) экспертов юридических служб исполнительных органов государственной власти области по выявлению и описанию коррупционных факторов, проводящих правовую экспертизу нормативных правовых актов области и их проектов;

- дискреционные полномочия – полномочия, предоставляющие право органам государственной власти (должностным лицам) действовать по собственному усмотрению в пределах закона;

- комплексная независимая антикоррупционная экспертиза – деятельность группы независимых специалистов (экспертов) по комплексному анализу нормативных правовых актов области на коррупциогенность;

- коррупция – использование служебного или должностного положения в целях извлечения ненадлежащей выгоды;

- коррупциогенность - заложенная в нормах права возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации нормативных правовых актов, которые характеризуются наличием в них коррупционных факторов;

- коррупционные факторы – нормативно-правовые конструкции, правовые формулы или дефекты норм, способствующие проявлениям коррупции и повышающие коррупционные риски. Содержание в правовой норме коррупционных факторов характеризует норму как коррупциогенную. При разработке проектов нормативных правовых Новосибирской области коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, соответствовать правилам юридической техники или нарушать их (образовывать тем самым «дефекты» правовых норм).

Нормы права, содержащие коррупционные факторы, определяются как коррупциогенные нормы.

- коррупциогенная норма – норма права, содержащая коррупционные факторы. Коррупциогенность нормы права означает ее возможное использование в коррупционных целях для извлечения ненадлежащей выгоды;

- нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в установленной законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение;

- первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов области, непосредственно участвующего (их) в процессе его разработки;

- внешняя антикоррупционная экспертиза - деятельность независимых специалиста (ов), экспертов по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов, привлекаемых для оценки правовых актов.

6.3. Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является формирование нормативно-правовой базы, препятствующей совершению государственными гражданскими служащими Новосибирской области коррупционных сделок. Нормативное определение полномочий государственных гражданских служащих области должно исключать возможность совершения произвольных действий и лоббирования интересов узкого круга лиц в корыстных целях. Вместе с тем, необходимо понимать, что без должной меры административного усмотрения процесс государственного управления невозможен.

При разработке проектов нормативных правовых актов требуется исключить возможность появления в них правовых норм, усложняющих государственное управление и формирующих «питательную среду» для возведения административных барьеров и возникновения коррупционных проявлений в виде вымогательства, взяточничества и т.д.

Противодействие коррупции, в первую очередь, должно включать комплекс мероприятий по предотвращению и исключению из нормативных правовых актов области норм, повышающих вероятность совершения коррупционных сделок. Необходимо минимизировать случаи использования государственными гражданскими служащими административного усмотрения. В этой связи наиболее актуальным и эффективным инструментом борьбы с коррупционными проявлениями представляется внутренняя и комплексная независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов области.

Задачами антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативных правовых актах области типичных коррупционных факторов;

- выработка рекомендаций по исключению типичных коррупционных факторов путем устранения или коррекции содержащих их правовых норм;

- выработка рекомендаций по включению в нормативные правовые акты превентивных антикоррупционных норм.

6.4. Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Для достижения вышеперечисленных целей и задач в Методических рекомендациях используются следующие инструменты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Основные правила и условия проведения антикоррупционной экспертизы .

Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.

Антикоррупционная экспертиза должна проводиться единообразно, прежде всего, по составу и последовательности изложения типичных коррупциогенных факторов.

Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора. В свою очередь каждый типичный коррупционный фактор должен быть проверен на его присутствие в каждой норме нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы выявляются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно.

Типичный коррупционный фактор необходимо увязать с основанными на нем проявлениями коррупции.

Любой выявленный типичный коррупционный фактор должен быть устранен из нормативного правового акта (или его проекта) путем исключения или коррекции содержащей их нормы.

Первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза должны проводиться двумя или более специалистами (экспертами), как правило, независимо друг от друга.

Выявленные в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нетипичные коррупционные факторы указываются в заключении и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы, признанные типичными.

Типология коррупционных факторов .

Типичные коррупционные факторы условно подразделяются на две группы.

Первая группа – общие факторы, одинаково применимые к законодательным актам и подзаконным нормативным правовым актам.

Вторая группа факторов отражает специфику подзаконных нормативных правовых актов.

Оценивая коррупционные факторы, специалист или эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для совершения коррупционных действий должностными лицами.

Таблица типичных коррупционных факторов (далее – Таблица) представляет собой «сводный» документ, отражающий все выявленные типичные коррупционные факторы.

Описание типичных коррупционных факторов позволяет обнаружить их в тексте нормативного правового акта, а также исключить или откорректировать коррупциогенную норму.

Указание на возможные коррупционные действия и последствия наличия в нормативных правовых актах типичных коррупционных факторов способствует предотвращению коррупционных проявлений при осуществлении исполнительными органами государственной власти области полномочий, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, и предупреждает возникновение негативных последствий от совершения коррупционных сделок.

6.5. Разработка правовых и организационных условий применения Методических рекомендаций

В целях эффективного применения Методических рекомендаций требуется:

а) утвердить Методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области;

б) регламентировать порядок организации проведения антикоррупционной экспертизы в части:

- обязательности проведения антикоррупционной экспертизы;

- установления видов нормативных правовых актов Новосибирской области, в отношении которых проведение антикоррупционной экспертизы обязательно;

- установления принципов проведения антикоррупционной экспертизы;

- определения формы проведения антикоррупционной экспертизы;

- регламентации сроков проведения антикоррупционной;

- определения способов практического применения результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в заключении антикоррупционной экспертизы.

6.6. Формулирование определений проявлений коррупции с целью применения их в Методических рекомендациях

Коррупционные проявления, как правило, выражаются в форме коррупционных правонарушений. Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности. Основными видами коррупционных проявлений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления.

В настоящее время нет легальных определений коррупционных проявлений. Вместе с тем, для целей настоящих Методических рекомендаций предлагаются следующие определения и характеристики с использованием ярких иллюстративных примеров наиболее типичных для России проявлений коррупции.

Взяточничество. Взяточничество включает обещание, предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица. Например, таможенник может принимать взятки за игнорирование законности или незаконности импорта или экспорта. Таким образом, оплата пошлин и налогов не производится и государственная казна не пополняется. А опасные или запрещенные товары попадают в страну. Контрабанда может состоять из чего угодно: от сигарет и сельскохозяйственной продукции до золота, бриллиантов, ядерных материалов и даже людей.

Растрата. Кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным. Это могут быть как должностные лица, так и отдельные индивидуумы. Например: кража части продуктов и продажа их другим сторонам государственными служащими, отвечающими за распределение продовольствия в местечковом районе. Или кража медикаментов, транспортируемых от аэропорта до местной больницы, и вместо этого продажа их местной аптеке.

Мошенничество. Любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны. Например: заявление здорового человека, способного работать, что он болен или ранен, с целью получения больничного листа или страховки. Или получение от врача ложного медицинского заключения в обмен на деньги.

Вымогательство. Принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие. Результатом может быть причинение физического вреда, насилие и т.д. Например: больная женщина нуждается в осмотре врача, а в больнице медсестра сообщает ее мужу, что он должен оплатить кое-что дополнительно только за то, чтобы войти в кабинет доктора. Жена умирает, пока муж ищет деньги. Гражданин звонит в полицию, чтобы сообщить о грабеже, а грабитель связан с полицейским. Гражданину скажут, что он должен заплатить, иначе его арестуют за ложное сообщение.

Злоупотребление правом на рассмотрение, произвол . Использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды. Например: избранное должностное лицо, ответственное за состояние дорог, назначает ремонтные работы только в том районе, где живут его избиратели, и игнорирует необходимость дорожного ремонта в других районах. Произвол обычно возникает при недостатке критериев (правил), определяющих то или иное решение, или при возможности некорректного применения правил, а также в случае, когда правила нечеткие и/или противоречащие друг другу. Источники произвола были проанализированы в различных организационных контекстах (например, суд, муниципалитет, прокуратура и т.д.). Во всех этих контекстах можно выработать объективные индикаторы, измеряющие потенциальное и фактическое злоупотребление правом на рассмотрение или произвол.

Использование конфликта интересов. Незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения (личной выгоды). Например: с намерением получить прибыль от секретной информации, должностное лицо покупает участок земли на территории, где запланирована большая новая застройка. Это должностное лицо голосует в пользу предоставления разрешения на строительство. Независимо от того, действительно ли этот проект наиболее соответствует общественным интересам, это должностное лицо использовало служебное положение для личного обогащения.

Получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения . Должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от правительства. Например: пять компаний претендуют на заключение государственного контракта на уборку улиц. Одна из фирм сообщает должностному лицу, что они заплатят ему 10 процентов от цены контракта в обмен на победу в конкурсе. Эта компания виновна в предложении незаконного пособия, выгоды или вознаграждения, а чиновник, в случае действительного содействия компании, - виновен в получении этого незаконного вознаграждения.

Фаворитизм. Это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Например: государственный служащий обеспечивает экстраординарные услуги, полномочия, рабочие места и льготы политическим союзникам, семейству и друзьям. Обычные люди не получили бы такого особого обращения. В этом случае служению общественным интересам препятствует применение более узких принципов найма и увольнения государственного персонала. Это отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Кумовство . Это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности. Например: вновь избранная администрация заменяет работающих государственных служащих членами своих семей и близких друзей. Этот вид коррупции подрывает стабильность и целостность правительства.

Незаконные пожертвования и вклады. Это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад. Это тесно связано со взяточничеством.

Указанные коррупционные проявления могут содержать признаки правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, и являться основанием для привлечения к ответственности. Вместе с тем, некоторые из вышеуказанных коррупционных проявлений не признаются правонарушениями с точки зрения законодательства, однако, являются по своей сути коррупциогенными.

6.7. Классификация типичных коррупционных факторов

Типичные коррупционные факторы в Методических рекомендациях сгруппированы в категории в зависимости от аспекта проводимого анализа коррупциогенности:

Первая группа (А) включает факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных. Изложенные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа государственной власти (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению. В механизме действия таких коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий.

Ко второй группе (Б) относятся факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Пробел может образовываться как в случае уклонения нормативного правового акта от регулирования той или иной области правоотношений, так и при невключении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм.

Третья группа (В) «охватывает» факторы системного характера. В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативных правовых актов. Специалисту (эксперту) следует оценить не только отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, но и весь его текст.

В четвертой группе (Г) отдельно выделяются проявления коррупциогенности. К данной группе отнесены типичные проявления коррупциогенности, которые при определенных условиях могут способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

Характеристика каждого коррупционного фактора подробно изложена в Методических рекомендациях.

6.8. Разработка требований, предъявляемых к заключению (выводам) по результатам экспертизы (анализа) коррупциогенности проектов правовых актов

По результатам антикоррупционной экспертизы делается вывод о наличии выявленных коррупционных факторах или их отсутствии и составляется заключение.

Перечень коррупционных факторов, приведенный в разработанных Методических рекомендациях, содержит типичные (наиболее часто встречаемые коррупционные факторы) и потому не является исчерпывающим.

Специалисты (эксперты) вправе выявить другие коррупционные факторы, которые, по их мнению, способствуют коррупции, описав их в соответствии с требованиями прилагаемых Методических рекомендаций.

Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы рекомендуется составлять по единой форме. Выполненные по единым правилам заключения позволяют оценить полноту и достоверность проведенной специалистами (экспертами) работы.

Подписанное специалистами (экспертами) заключение представляется в исполнительный орган государственной власти области, принимающий (принявший) нормативный правовой акт.

Вывод по результатам антикоррупционной экспертизы дается в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта. Указанный вывод либо констатирует отсутствие в представленном нормативном правовом акте Новосибирской области или его проекте коррупционных факторов, либо называет типичные коррупционные факторы, которых разработчикам не удалось избежать.

Методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области содержится в приложении № 2 к настоящему отчету.

7. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

В целях проведения антикоррупционной экспертизы Заказчиком были представлены следующие административные регламенты:

- постановление Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 149 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 21 апреля 2008 г. № 162 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 21 июля 2008 г. № 291 «Об утверждении административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 16 мая 2008 г. № 205 «Об утверждении административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка»;

- распоряжение Губернатора Новосибирской области от 25 апреля 2007 г. № 130-р «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области».

7.1. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

Работа по анализу представленных заказчиком административных регламентов на предмет выявления коррупционных факторов и норм проведена на основе предложенных в настоящем отчете Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области[122] .

Целями настоящего анализа являются: выявление в указанных нормативных правовых актах коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений, а также выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Анализ нормативных правовых актов проведен по следующим направлениям:

- Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

Широта дискреционных полномочий.

Определение компетенции по формуле «вправе».

Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Злоупотребление правом заявителя.

- Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

Наличие пробела в правовом регулировании.

Отсутствие административных процедур.

Отсутствие ответственности государственных служащих.

Отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.

Анализ проводился экспертами Закрытого акционерного общества «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем» (ЗАО «АКГ «РБС»), имеющими высшее юридическое образование, профессиональный опыт в сфере работы с органами государственной власти, обладающими знаниями общих принципов регулирования процесса предоставления государственных услуг, а также опытом анализа нормативных правовых актов.

Анализ проводился единообразно - в составе и последовательности коррупционных факторов, предусмотренных Методическими рекомендациями.

Каждый коррупционный фактор, был проверен на его присутствие в каждом административном регламенте. При проведении анализа экспертами были использованы как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов.

По результатам проведения антикоррупционной экспертизы подготовлены заключения[123] .

7.2. Подготовка заключений по результатам проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 149 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[124] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

- Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

- условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права не выявлены.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено отсутствие административных процедур при предоставлении государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую - в пункте 50 Регламента, которым определено, что текущий контроль за соблюдением последовательности действий, определенных административными процедурами по предоставлению государственной услуги, принятием решений ответственным исполнителем отдела осуществляется начальником управления земельных ресурсов и имущества департамента. Однако непосредственный порядок осуществления указанного контроля не регламентирован.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

Проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в Регламенте правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в Разделе III «Административные процедуры» Регламента правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- отсутствие административных процедур;

- отсутствие ответственности служащих;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 апреля 2008г. № 162 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[125] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

- Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

- условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права не выявлены.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие персональную ответственность сотрудников, ответственных за предоставление областного имущества в аренду за сроки и порядок исполнения каждой административной процедуры, указанной в административном регламенте.

Соответственно, проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за исполнением государственной функции.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлен коррупционный фактор - отсутствие контроля за органами и служащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленного по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанного в предыдущем разделе Заключения типичного коррупционного фактора прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 июля 2008г. № 291 «Об утверждении административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[126] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права выявлены в подпункте 2 пункта 14 Регламента, согласно которому одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является несоответствие заявителя требованиям Закона Новосибирской области от 15.10.2007 № 149-ОЗ. В этой связи, наличие в норме Регламента отсылки к основаниям для отказа, установленным другим законодательным актом, могут быть обременительны и превышать доступный уровень информированности заявителя при получении государственной услуги, что может привести к коррупционным отношениям.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, выявлены в абзаце третьем пункта 31 Регламента, согласно которому продолжительность рассмотрения жалоб заявителей или урегулирования споров не должна превышать 30 дней с момента получения жалобы или возникновения спора. Но указанный срок может быть продлен по взаимному согласию сторон. Соответственно отсутствие четкой регламентации пролонгации срока рассмотрения жалобы также может привести к коррупционным отношениям при оказании государственной услуги.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие ответственность сотрудников за предоставление данной государственной услуги.

Проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за исполнением государственной функции.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- завышенные требования к лицу, предъяв­ляемые для реализации его права;

- злоупотребление правом заявителя;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 16 мая 2008г. № 205 «Об утверждении административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[127] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права выявлены в абзаце втором пункта 14 Регламента, согласно которому одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является отсутствие у заявителей права на получение государственной услуги в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, пункт 14 Регламента содержит отсылочную норму, не конкретизирующую наличие каких прав необходимо заявителю для получения государственной услуги, и в чем они заключаются, что завышает требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие ответственность сотрудников за предоставление данной государственной услуги.

Соответственно, проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за предоставлением государственной услуги.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- завышенные требования к лицу, предъяв­ляемые для реализации его права;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области, утвержденного распоряжением Губернатора Новосибирской области от 25 апреля 2007г. № 130-р «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[128] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной выявлены в:

в абзаце десятом пункта 7 Регламента, согласно которому при наличии у уполномоченного органа сведений, необходимых для принятия решения о предоставлении государственной услуги, граждане могут быть освобождены по решению этого органа от обязанности предоставления всех или части подтверждающих документов»;

в пункте 26 Регламента: «В случае установления уполномоченным органом факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной услуги на период, устанавливаемый уполномоченным органом, но не более чем на период, в течение которого указанная услуга заявителю незаконно оказывалась».

Наличие в Регламенте указанных норм дает возможность должностным лицам органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услуги использовать свои права и осуществлять обязанности по усмотрению, что неизбежно ведет к возникновению коррупционных отношений.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

- условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями выявлен в пункте 26 Регламента, согласно которому в случае установления уполномоченным органом факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной услуги на период, устанавливаемый уполномоченным органом, но не более чем на период, в течение которого указанная услуга заявителю незаконно оказывалась.

Таким образом, отсутствие жесткой регламентации срока лишения права на получение государственной услуги влечет за собой возможность необоснованного административного усмотрения со стороны уполномоченного органа.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права не выявлены.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие ответственность сотрудников за предоставление данной государственной услуги.

Соответственно, проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за предоставлением государственной услуги.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность выявлены в пункте 26 Регламента: «В случае установления уполномоченным органом факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной услуги на период, устанавливаемый уполномоченным органом, но не более чем на период, в течение которого указанная услуга заявителю незаконно оказывалась».

Данная норма полностью воспроизводит положения пункта 2 статьи 10 Закона Новосибирской области от 5 декабря 1995г. № 29-ОЗ «О социальной помощи населению на территории Новосибирской области».

Как уже отмечалось, настоящая норма указывает на наличие в Регламенте таких коррупционных факторов как: широта дискреционных полномочий и наличие формулировки «вправе»(«может») [129] .

Соответственно пункт 26 Регламента содержит положения, указывающие на наличие «навязанной» коррупцигенности, а Закон Новосибирской области от 5 декабря 1995г. № 29-ОЗ «О социальной помощи населению на территории Новосибирской области» выступает в качестве первоисточника коррупциогенности.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- определение компетенции по формуле «вправе»;

- широта дискреционных полномочий;

- отсутствие контроля за органами и служащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента и в Закон Новосибирской области от 5 декабря 1995г. № 29-ОЗ «О социальной помощи населению на территории Новосибирской области».

Таблица типичных коррупционных факторов

8. ВЫЯВЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХСЯ ПОВЫШЕННЫМИ КОРРУПЦИОННЫМИ РИСКАМИ

Целью работ по данному разделу является обоснованная оценка коррупционных рисков в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области. Для достижения этой цели будет произведена диагностика осуществляемых органами исполнительной власти Новосибирской области функций и полномочий на предмет выявления коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти, а также специфических факторов коррупционных рисков.

8.1. Анализ функций (полномочий) исполнительных органов государственной власти новосибирской области, а также практики их реализации на выявление коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти

В соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации, пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 42 Устава Новосибирской области, утверждена структура исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, которую составляют Администрация Новосибирской области – постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области и формируемые Администрацией Новосибирской области департаменты, управления и инспекции Новосибирской области (постановление Губернатора Новосибирской области от 14 марта 2005 г. №144.

Перечень исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, анализ функций которых проводился в рамках настоящего исследования, а также правовые акты, утверждающие положения о данных органах власти приведены в таблице 1.

Таблица 1

Перечень исполнительных органов государственной власти Новосибирской области

Организационно-функциональное разделение исполнительных органов государственной власти Новосибирской области на департаменты, управления и инспекции позволяет выделить управления и инспекции Новосибирской области как органы с повышенным коррупционным риском по признаку осуществления ими контрольно-надзорных функций.

Следует отметить, что из 9-ти управлений и 3-х инспекций Новосибирской области 2 Управления не обладают контрольно-надзорными функциями:

- Управление государственной архивной службы Новосибирской области;

- Управления по делам ЗАГС Новосибирской области.

Проведенный анализ правовых актов, определяющих компетенцию указанных органов, позволяет сгруппировать функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, следующим образом (таблица 2).

Таблица 2

Функции исполнительных органов государственной власти Новосибирской области

Согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах признаками повышенного коррупционного риска (дополнительными условиями для коррупции) обладают полномочия, связанные с:

- распределением значительных финансовых средств;

- высокой степенью свободы действия при их осуществлении;

- высокой интенсивностью контактов с гражданами и организациями.

Кроме этого к факторам коррупционного риска можно отнести: сложность структуры власти, наличие множества бюрократических процедур, воспринимаемых широкой общественностью как изначально «враждебные»; наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, закрытость (непрозрачность) деятельности исполнительных органов государственной власти и принимаемых им решений.

Таким образом, к основным факторам коррупционного риска относятся следующие факторы:

- наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов;

- высокая степень свободы действия (отсутствие четкой регламентации деятельности);

- высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями;

- сложность структуры власти, наличие множества сложных бюрократических процедур;

- наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну;

- закрытость (непрозрачность) деятельности государственных долж­ностных лиц и принятия ими экономически значимых решений.

В примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной Министерством экономического развития РФ, по этим признакам выделены основные коррупционно опасные сферы регулирования субъекта РФ:

- закупки для государственных нужд;

- предоставление государственных услуг;

- здравоохранение;

- образование;

- социальная помощь и социальное обслуживание;

- земельные и имущественные отношения;

- жилищные отношения;

- жилищное строительство;

- дорожное строительство и содержание дорог.

Методом проведения сравнительного анализа полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области на предмет наличия признаков повышенного коррупционного риска, исходя из характера осуществляемых полномочий, было установлено, что коррупционные риски присущи деятельности следующих исполнительных органов государственной власти Новосибирской области:

- Управление ветеринарии Новосибирской области;

- Управление по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области;

- Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области;

- Инспекция государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области;

- Инспекция государственного строительного надзора Новосибирской области;

- Государственная жилищная инспекция Новосибирской области;

- Департамент по тарифам Новосибирской области;

- Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области;

- Департамент образования Новосибирской области;

- Департамент здравоохранения Новосибирской области;

- Департамент социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области;

- Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области;

- Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области;

- Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области;

- Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области;

- Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области.

Анализ сфер государственного управления, осуществляемого вышеуказанными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, позволил сформировать перечня основных направлений деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками:

- исполнение государственной функции по лицензированию;

- предоставление государственных услуг в области образования;

- предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

- предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

- управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

- природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

- исполнение государственной функции по строительному надзору;

- государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

- исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

- исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

- исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

- государственное регулирование тарифов (цен);

- государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

8.2. Выявление и описание существующих в практике признаков повышенного коррупционного риска функций (полномочий) органов исполнительной власти на основе анализа нормативных правовых и иных актов, а также с учетом зарубежной и отечественной практики антикоррупционной работы

Если классифицировать уровни коррупции по конкретным сферам, то наиболее проблематичными, особенно в сравнительном выражении, с точки зрения Всемирного Банка[130] , являются следующие:

- получение государственных заказов;

- получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса;

- взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией;

- неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов.

В России традиционно к сферам повышенной коррупциогенности относятся:

- выдача лицензий на предпринимательскую деятельность;

- выдача лицензий на осуществление экспортно-импортных операций;

- размещение государственных заказов;

- предоставление разного рода льгот;

- контрольно-надзорная деятельность (милиция, таможня, разного рода государственные инспекции);

- предоставление концессии на разработку месторождений нефти и других полезных ископаемых;

- распределение государственных земель;

- получение разрешения властей на осуществление строительных проектов, государственных инвестиций;

- деятельности, связанной с получением правительственных заказов;

- покупка приватизируемых объектов;

- доступ к дефицитным фондам, находящимся в руках государства;

- доступ к общественным благам, например, жилью, субсидия.

Рассмотрим существующие в практике признаки повышенного коррупционного риска применительно к функциям и полномочиям исполнительных органов государственной власти Новосибирской области

Управление ветеринарии Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 221 «Об Управлении ветеринарии Новосибирской области» осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) контроль на территории области за:

- деятельностью подведомственных организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, занятых деятельностью в сфере ветеринарии;

- исполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий в сфере ветеринарии;

- исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере ветеринарии должностными лицами государственной ветеринарной службы области, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими ветеринарную деятельность;

- соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований нормативных правовых актов при содержании животных и обращении продукции, подконтрольной ветеринарной службе, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Новосибирской области;

- дальнейшим использованием, утилизацией или уничтожением недоброкачественной продукции животного и растительного происхождения, а также утилизацией или уничтожением биологических отходов на территории области;

2) проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и ветеринарно-санитарной оценки продукции, подконтрольной ветеринарной службе;

3) регистрация специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью на территории Новосибирской области;

4) проведение аттестации:

- должностных лиц учреждений государственной ветеринарной службы области, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих ветеринарную деятельность, а также их рабочих мест в установленных законодательством случаях;

- предприятий области по переработке и хранению импортной продукции животного происхождения, кормовых средств для животных по категориям ветеринарно-санитарной безопасности;

- предприятий области по производству и хранению экспортируемой продукции животного происхождения, кормовых средств для животных;

5) рассмотрение заявлений и жалоб от организаций, должностных лиц и граждан по вопросам ветеринарного обслуживания и безопасности продукции, подконтрольной ветеринарной службе;

6) осуществление функции главного распорядителя средств областного бюджета и получателя средств федерального бюджета на реализацию целевых программ и полномочий в сфере ветеринарии;

7) проведение ветеринарной экспертизы проектов технических документов, опытных образцов новых видов подконтрольной ветеринарной службе продукции и выдачу соответствующих заключений;

8) выдача заключений о соответствии ветеринарным требованиям и нормам проектной документации на строительство, реконструкцию, модернизацию и ввод в эксплуатацию предприятий по производству, переработке и хранению продукции животного происхождения;

9) выдача разрешительных документов на проведение экспортно-импортных операций и межрегиональных перевозок подконтрольных государственной ветеринарной службе грузов;

10) принятие решений об отчуждении животных или изъятии продукции животного происхождения при ликвидации очагов особо опасных болезней животных.

В целях реализации своих полномочий Управление имеет право составлять акты, протоколы об административных правонарушениях в сфере ветеринарии в соответствии с действующим законодательством и применять меры административного воздействия к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, допускающим нарушения законодательства Российской Федерации и Новосибирской области в сфере ветеринарии, в установленном законом порядке.

Анализ функций Управления по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 3 сентября 2007 г. № 349 «Об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области» выявил следующие полномочия Управления, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с действующим законодательством;

2) согласование:

- проектов зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в случаях и порядке, установленных законодательством; представление на утверждение границы зон охраны объектов культурного наследия с определением режима использования земельных градостроительных регламентов в границах данных зон;

- порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границы и режим его содержания;

- сделок с объектами культурного наследия в случаях и порядке, предусмотренных законодательством;

- договоров аренды, безвозмездного пользования, заключаемых по объектам культурного наследия, находящимся в государственной собственности Новосибирской области.

3) установление режима содержания и использования земель историко-культурного назначения, объектов культурного наследия в случаях и порядке, предусмотренных законодательством.

4) подготовка представлений об организации историко-культурного заповедника регионального значения, определение границ и режима содержания историко-культурного заповедника регионального значения;

5) оформление охранной документации путем заключения охранных обязательств с собственниками и пользователями объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.

6) проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), а также на проведение научно-исследовательских работ для областных государственных нужд в установленной сфере деятельности.

7) выдача:

- задания и разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения, выявлению таких объектов, согласовывает проектную документацию на данные виды работ, осуществляет приемку указанных работ;

- разрешения на проведение землеустроительных, земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объектов культурного наследия, в зонах охраны и на территориях достопримечательных мест памятников регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов; согласовывает землеустроительную, градостроительную, проектную документацию, градостроительные регламенты, а также решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о целевом использовании земель и изменении их правового режима в случаях и порядке, установленных законодательством;

- в случаях и порядке, установленных законодательством, - заключения о наличии или отсутствии объектов культурного наследия на испрашиваемых земельных участках;

- в установленном порядке - паспорта объектов культурного наследия собственникам объектов культурного наследия;

- обязательные для исполнения предписания в случаях и порядке, определенных действующим законодательством.

В целях реализации своих полномочий Управление по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области имеет право:

- готовить представления для принятия решения по ограничению или запрещению движения транспортных средств на территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны;

- предъявлять иски в суд по вопросам, отнесенным к компетенции Управления.

Государственная жилищная инспекция Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 15 марта 2005 г. № 145 «Об утверждении положения о Государственной жилищной инспекции Новосибирской области» осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) контроль за:

- использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, сооружений и элементов инженерной инфраструктуры и придомовых территорий;

- техническим состоянием жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, сооружений и элементов инженерной инфраструктуры, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;

- реализацией в рамках договорных отношений между подрядчиками и заказчиками прав и обязанностей сторон и их направленности на защиту интересов потребителей;

- обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;

- осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, сооружений и элементов инженерной инфраструктуры к сезонной эксплуатации;

- рациональным использованием в жилищной сфере воды, топливно-энергетических ресурсов и других ресурсов;

- соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение, канализация и др.);

- соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;

- техническим состоянием мест общего пользования: лестничных клеток, подъездов, подвалов и придомовых территорий;

- соблюдением порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, отнесения жилых домов и жилых помещений к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания;

- организацией управления многоквартирным домом;

- своевременностью исполнения работ по заявкам населения;

- наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго- и водоресурсов;

- выполнением принятых решений и предписаний по устранению выявленных нарушений;

2) организация и осуществление мероприятий по контролю и инспекционные обследования в городах и других населенных пунктах на территории Новосибирской области в соответствии с действующим законодательством.

Для выполнения задач и функций Инспекция имеет право в пределах своей компетенции и в порядке, установленном действующим законодательством РФ:

- проводить мероприятия по контролю и инспекционные обследования любого подконтрольного объекта, независимо от его ведомственной подчиненности и формы собственности, в соответствии с задачами и функциями, определенными Положением. Право входа в жилые и нежилые помещения, связанные единым технологическим процессом и инженерным оборудованием, а также объекты коммунального назначения обеспечивается согласием собственника и (или) нанимателя;

- требовать в пределах компетенции инспекции представления необходимой информации и документов для проведения мероприятий по контролю от собственников жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, независимо от формы их собственности и подчинения;

- в случаях, установленных законодательством, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений собственникам, их представителям, владельцам и пользователям жилищного фонда и общего имущества собственников помещений, управляющим организациям, эксплуатационным организациям (при непосредственном управлении домом) в многоквартирном доме, а также вносить соответствующим организациям и должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения в жилищной сфере;

- в случае выявления в результате проведения мероприятий по контролю административного правонарушения принимать меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности в соответствии с действующим законодательством;

- представлять в установленном порядке от своего имени интересы администрации Новосибирской области в судах, арбитражных судах, органах государственной власти, иных организаций;

- рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ;

- проверять соблюдение порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, отнесения жилых домов и жилых помещений к категории аварийных и подлежащих сносу или реконструкции для постоянного проживания;

- проверять соблюдение порядка отнесения жилых домов и жилых помещений к категории непригодных для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые.

Инспекция государственного строительного надзора Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 6 февраля 2007 г. № 49 «Об Инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области» осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) надзор за:

- выполнением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий);

- наличием у застройщиков разрешений на строительство;

- соблюдением сроков направления в инспекцию извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;

- соблюдением лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, обязанности извещать инспекцию о сроках завершения работ, которые подлежат проверке;

- соблюдением лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, запрета на продолжение работ до составления актов об устранении выявленных инспекцией недостатков;

- наличием заключения инспекции при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в случаях, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства законодательством РФ о градостроительной деятельности предусмотрено осуществление государственного строительного надзора;

- наличием разрешения на ввод объекта капитального строительства при осуществлении его эксплуатации, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство;

- выполнением в установленный срок законного предписания инспекции.

2) проводит проверки:

- соблюдения требований технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации:

- при осуществлении подготовки земельного участка и выполнении земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования в процессе строительства;

- при выполнении работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменении параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

- при выполнении работ по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;

- соблюдения порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов учета выполнения работ (далее - общие и (или) специальные журналы), исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

- устранения выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (далее - нарушения), а также соблюдения запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

- соблюдения иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентами (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

3) выдает заключение о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации либо принимает решение об отказе в выдаче такого заключения;

4) составляет акты при выявлении нарушений в результате проведенных проверок, выдает предписания об устранении выявленных нарушений и устанавливает срок их устранения;

5) формирует и ведет дела об осуществлении государственного строительного надзора;

6) приостанавливает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в порядке, установленном законодательством РФ.

7) составляет протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривает дела об административных правонарушениях, применяет меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях.

Инспекция для реализации своих полномочий имеет право:

- беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора;

- требовать от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;

- требовать от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;

- выносить определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении.

Инспекция государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 214 «Об Инспекции государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области» осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) надзор:

· за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации, а также параметров машин, подконтрольных Гостехнадзору России и Главгосэнергонадзору России) по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охрану окружающей среды;

· в агропромышленном комплексе за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, кроме параметров, подконтрольных Гостехнадзору России и Главгосэнергонадзору России, а также правил, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией;

· в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования;

· в период ответственности изготовителя и (или) поставщика за соответствием поднадзорных машин и оборудования условиям обязательной сертификации и наличием соответствующего сертификата;

2) осуществляет:

· регистрацию тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, а также выдачу на них государственных регистрационных знаков (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации);

· прием экзаменов на право управления самоходными машинами и выдачу удостоверений тракториста-машиниста (тракториста);

· производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ;

· взимание сборов в размерах, установленных постановлением Губернатора Новосибирской области в соответствии с требованиями действующего законодательства;

3) проводит:

· периодические государственные технические осмотры и регистрацию залога регистрируемых ими машин;

· оценку технического состояния и определение остаточного ресурса поднадзорных машин и оборудования по запросам владельцев, государственных и других органов;

4) принимает участие в комиссиях по рассмотрению претензий владельцев поднадзорных машин и оборудования по поводу ненадлежащего качества проданной или отремонтированной техники;

5) производит выдачу учебным учреждениям обязательных свидетельств о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса для рассмотрения вопроса соответствующими органами об аккредитации и выдаче указанным учреждениям лицензий на право подготовки трактористов и машинистов самоходных машин.

В целях реализации своих полномочий Инспекция имеет право:

· проводить проверки в соответствии с установленными полномочиями;

· запрещать эксплуатацию поднадзорных самоходных машин и других видов техники, техническое состояние которых не соответствует требованиям охраны окружающей среды или не отвечает требованиям безопасности;

· давать обязательные предписания (постановления, представления) юридическим лицам, должностным лицам и физическим лицам об устранении нарушений по вопросам, входящим в компетенцию органов гостехнадзора;

· направлять подлежащие обязательному рассмотрению представления по вопросам, входящим в компетенцию органов гостехнадзора и требующим дополнительного решения органов (организаций), обладающих правом принятия таких решений;

· составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать в установленном порядке в пределах своей компетенции административные взыскания;

· запрашивать и получать в установленном порядке от организаций и должностных лиц сведения о соблюдении ими правил и норм эксплуатации поднадзорных органам гостехнадзора машин и оборудования, а по поднадзорным транспортным средствам, подлежащим обязательному страхованию, также сведения о договорах обязательного страхования, статистические и иные сведения по обязательному страхованию.

К числу основных функций Департамента по тарифам Новосибирской области , из числа установленных постановлением Губернатора Новосибирской области
от 15 апреля 2005 г. № 213 «О Департаменте по тарифам Новосибирской области», обладающих повышенными коррупционными рисками, следует отнести:

1) осуществление государственного контроля за:

· регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, газ природный, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам, газ сжиженный, реализуемый населению для бытовых нужд, на услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов;

· порядком формирования и применения регулируемых цен и тарифов, за выявлением и пресечением случаев установления для отдельных категорий потребителей льготных тарифов на продукцию и услуги за счет их повышения для других потребителей;

· использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые государством тарифы;

· в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса;

· применением установленных по муниципальным образованиям предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в порядке, определяемом Правительством РФ;

2) установление:

· тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифы на услуги по передаче тепловой энергии;

· сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков электрической энергии;

· тарифов на тепловую энергию, за исключением тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (далее - электростанции);

· тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию;

· тарифов на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов, за исключением электрической энергии, продаваемой по нерегулируемым ценам;

· тарифов на газ природный, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам, а также цены на газ сжиженный, реализуемый населению для бытовых нужд (кроме газа для заправки автотранспортных средств);

· выраженные в процентах индексы изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса по муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном действующим законодательством;

· плату за технологическое присоединение к распределительным электрическим сетям;

· цен (тарифов) на социальные услуги, предоставляемые населению Новосибирской области областными государственными учреждениями социального обслуживания; транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта; торговые надбавки к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения, за исключением торговых надбавок к ценам на лекарственные средства, которыми обеспечиваются отдельные категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг;

· нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению;

· предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и размера платы граждан за коммунальные услуги по муниципальным образованиям;

3) применение мер ответственности за нарушение законодательства РФ о государственном регулировании тарифов, о естественных монополиях и об электроэнергетике, а также осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

4) определение размера специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям для финансирования программ газификации;

5) дача заключений на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса;

6) привлечение соответствующих организаций для проведения экспертизы обоснованности планируемых и действующих тарифов на продукцию и услуги коммунального комплекса;

7) осуществление выборочных проверок порядка формирования и применения регулируемых цен и тарифов хозяйствующими субъектами.

Анализ функций Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области , закрепленных постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 октября 2008 г. № 424, позволяет выделить следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) контроль за:

· использованием капканов и ловушек; оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира; подготовку заключений о предоставлении территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром;

· соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Новосибирской области в пределах установленной федеральным законодательством компетенции;

2) выдача:

· разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания в пределах установленной федеральным законодательством компетенции;

· долгосрочных лицензий на пользование животным миром, на основании решений высшего исполнительного органа государственной власти Новосибирской области;

· обязательные для исполнения предписания в случаях и порядке, определенном действующим законодательством;

3) введение на территории Новосибирской области ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания в пределах установленной федеральным законодательством компетенции;

4) организация и проведение конкурсов по предоставлению территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром;
выдачу лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира в пределах установленной федеральным законодательством компетенции;

5) осуществление полномочий главного распорядителя средств областного бюджета и получателя средств;

Управление для реализации своих полномочий имеет право:

· приостанавливать, ограничивать или прекращать право пользования объектами животного мира в соответствии с федеральным законодательством;

· рассматривать дела об административных правонарушениях в случаях, установленных действующим законодательством;

· предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного объектам животного мира и среде их обитания в результате нарушений законодательства в области охраны и использования животного мира;

· обращаться в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении, в установленном порядке, хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны и использования животного мира, эксплуатации хозяйственных и других объектов, негативно влияющих на состояние животного мира и среды его обитания.
Отсутствие административных регламентов исполнения вышеуказанных государственных функций (предоставления государственных услуг), особенно в сфере осуществления государственного контроля и надзора, существенно повышает возможности усмотрения должностных лиц при принятии решений, повышает информационный дефицит о порядке получения государственных услуг, увеличивает издержки при получении разрешений, согласований, лицензий.

К числу основных функций Департамента образования Новосибирской области , из числа установленных постановлением Губернатора Новосибирской области
от 17 марта 2008 г. № 94 «Об утверждении положения о Департаменте образования Новосибирской области», обладающих повышенными коррупционными рисками, следует отнести:

1) лицензирование и аккредитацию образовательных учреждений независимо от формы собственности (за исключением образовательных учреждений, лицензирование и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции РФ);

· финансирование государственных бюджетных учреждений Новосибирской области, подведомственных департаменту, в пределах выделенных бюджетных ассигнований, контроль эффективности использования ими финансовых средств, состояния бухгалтерского учета, отчетности и соблюдения финансовой дисциплины;

· надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования, исполнением федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований образовательными учреждениями независимо от форм собственности, а также за деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования в соответствии с действующим законодательством;

· аттестацию педагогических работников государственных бюджетных образовательных учреждений Новосибирской области и муниципальных бюджетных образовательных учреждений на территории Новосибирской области;

· государственный контроль качества образования в соответствии с действующим законодательством;

· обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленных жилых помещений;

· надзор за деятельностью опекунов и попечителей;

· контроль за соблюдением прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа;

· функцию государственного заказчика, включая размещение в установленном законодательством РФ порядке заказов и заключение от имени Новосибирской области государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области в сферах образования, опеки и попечительства в пределах установленных полномочий департамента;

· обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего, среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение базы данных Новосибирской области об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

2) организация:

· предоставления начального, среднего, высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);

· предоставления дополнительного образования детям в государственных бюджетных образовательных учреждениях Новосибирской области;

· работы по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных бюджетных образовательных учреждений Новосибирской области и муниципальных бюджетных образовательных учреждений на территории Новосибирской области;

· работы по социально-педагогической поддержке, охране жизни и здоровья обучающихся, воспитанников, студентов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей с отклонениями в развитии на территории Новосибирской области независимо от формы собственности, защите их прав и законных интересов;

· назначения и обеспечения выплат, предусмотренных законодательством РФ и законодательством Новосибирской области в сфере опеки и попечительства;

· работы по назначению и выплате единовременного денежного пособия педагогическим работникам государственных бюджетных образовательных учреждений Новосибирской области и муниципальных бюджетных образовательных учреждений на территории Новосибирской области, имеющим стаж педагогической деятельности не менее 25 лет при выходе на пенсию по старости;

· работы по предоставлению мер социальной поддержки обучающимся, воспитанникам образовательных учреждений в соответствии с действующим законодательством;

3) ведение учета граждан, желающих усыновить (удочерить) детей, оставшихся без попечения родителей, принять их под опеку (попечительство) или в приемные семьи;

4) обеспечение финансовой поддержки негосударственных образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию, в соответствии с действующим законодательством;

5) осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий Новосибирской области по вопросам ведения департамента, а также за целевым использованием субвенций, предоставленных местным бюджетам муниципальных районов и городских округов Новосибирской области из областного бюджета Новосибирской области на выполнение переданных отдельных государственных полномочий;

6) проведение экспертной оценки последствий принятого решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной собственностью Новосибирской области, для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей;

Департамент для реализации своих полномочий имеет право:

· запрашивать и получать в установленном порядке от структурных подразделений администрации Новосибирской области, исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, организаций информацию, необходимую для решения вопросов, входящих в компетенцию департамента;

· проводить проверки и назначать ревизии финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных учреждений Новосибирской области, находящихся в ведении департамента.

К числу основных функций Департамента здравоохранения Новосибирской области , из числа утвержденных постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 230 «О Департаменте здравоохранения Новосибирской области», обладающими повышенными коррупционными рисками относятся:

1) формирование заказа на поставку продукции для государственных нужд и организацию централизованной закупки на конкурсной основе, подготовку договоров и контрактов с организациями по централизованным закупкам товаров и услуг для нужд здравоохранения;

· текущее обеспечение государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, социальной сферы и образования лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

· обеспечение социальных гарантий и льгот по предоставлению медицинской помощи и лекарственного обеспечения ветеранам труда, участникам войн, ветеранам Новосибирской области, установленных законодательством Российской Федерации и Новосибирской области;

· контроль за обеспечением льготных категорий населения области лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

· контроль за соблюдением правил получения, учета, хранения и использования наркотических средств и психотропных веществ;

· контроль за реализацией областных целевых и отраслевых программ;

· оказание медицинской помощи ветеранам труда, участникам и инвалидам войн, другим льготным категориям населения;

· аттестация на присвоение квалификационных категорий врачам, средним медицинским работникам;

· контроль за своевременным исполнением подведомственными организациями принятых департаментом правовых актов;

· контроль за оказанием медицинской помощи пострадавшим при чрезвычайных ситуациях в мирное время;

· оказание медицинской помощи детям, подросткам, беременным и родильницам, матерям;

2) лицензирование:

· медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);

· фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

· деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

3) осуществление:

· функции главного распорядителя бюджетных средств областного бюджета и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование содержания областных государственных учреждений здравоохранения, департамента и реализацию возложенных на департамент полномочий;

· контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения.

В целях реализации своих полномочий Департамент имеет право:

· проводить проверки деятельности лицензиатов на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

· запрашивать у лицензиатов необходимые объяснения и документы при проведении проверок, составлять на основании результатов проверок акты с указанием выявленных нарушений.

Анализ функций Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области (постановление Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 225 «О Департаменте природных ресурсов и охране окружающей среды Новосибирской области») позволяет выделить следующие полномочия, обладающие повышенными коррупционными рисками:

1) государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

· государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения;

· установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

· выдачу разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

· установление по представлению соответствующих территориальных органов специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха сроков поэтапного достижения предельно допустимых выбросов;

· согласование планов снижения выбросов, сбросов веществ и микроорганизмов до установленных нормативов;

· введение ограничений использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на территории Новосибирской области;

· переоформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

· предоставление права пользования участками недр для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом;

· предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;

· заключение договоров на проведение лесохозяйственных, лесовосстановительных, противопожарных и лесозащитных работ;

· выдачу разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;

· государственный лесной контроль и надзор;

· предоставление водных объектов (части водных объектов) в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водного объекта в пользование в пределах компетенции Новосибирской области;

· региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

· государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания в пределах компетенции;

· распределение промышленных квот добычи (вылова) водных биоресурсов в пресноводных водных объектах, квот добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства;

· подготовку заключения о предоставлении заявленной территории или акватории для осуществления пользования животным миром; обеспечение процедуры согласования условий предоставления данной территории или акватории в пользование; заключение договора о предоставлении в пользование территории или акватории;

· функции государственного заказчика (заказчика) областных целевых программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, безопасности гидротехнических сооружений, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, развития рыбоводства;

2) организацию:

· проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, государственной экспертизы проектов освоения лесов;

· контроля за проведением радиационно-экологических исследований, включающих оценку гамма-фона и радоноопасности на территории Новосибирской области;

· проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

· проведения конкурсов и аукционов в пределах компетенции;

· функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

· введения ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства на территории Новосибирской области по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

· выдачи долгосрочных лицензий на основании решений администрации Новосибирской области, а также именных разовых (за исключением распорядительных) лицензий, разрешений на использование объектов животного мира, разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания в пределах компетенции;

· регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства в пределах компетенции;

3) учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территории Новосибирской области, государственный экологический контроль которых осуществляется департаментом;

· государственный реестр территорий Новосибирской области, предоставленных для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, реестр юридических лиц, осуществляющих в установленном порядке пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты на территории Новосибирской области;

4) контроль и координация деятельности подведомственных организаций, в том числе имеющих мобилизационные задания.

Департамент для реализации своих полномочий имеет право:

· осуществлять контроль за деятельностью подведомственных государственных учреждений Новосибирской области;

· приостанавливать, ограничивать или прекращать в установленном порядке право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

· предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде в результате нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, о возмещении расположенным на территории Новосибирской области водным объектам ущерба, причиненного вследствие нарушений водного законодательства и выявленного в результате осуществления государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов;

· приостанавливать и ограничивать водопользование в порядке, установленном действующим законодательством.

Анализ функционала Департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области, определенного постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 229 «О Департаменте имущества и земельных отношений Новосибирской области», позволяет выделить следующие полномочия обладающие повышенными коррупционными рисками:

1) организация:

· проведения торгов (аукционов) по продаже земельных участков, находящихся в собственности области (права аренды земельных участков), предназначенных под застройку;

· работ по выделению администрацией области не используемой в течение двух лет части находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения;

2) реализация:

· права собственника областного имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий Новосибирской области, в оперативном управлении казенных предприятий Новосибирской области и областных государственных учреждений;

· права собственника областного имущества по передаче его в безвозмездное пользование.

3) осуществление:

· прав арендодателя областного имущества, а также права согласования договоров аренды недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными предприятиями Новосибирской области;

· от имени Новосибирской области прав учредителя открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации;

4) приобретение от имени Новосибирской области по договорам купли-продажи:

· земельных участков или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в случае продажи их лицом, в собственности которого, в соответствии с действующим законодательством, не может находиться земельный участок или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;

· земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при продаже земельного участка, за исключением случаев продажи его с публичных торгов;

· доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;

5) рассмотрение вопросов списания движимого и недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за областными государственными учреждениями и казенными предприятиями Новосибирской области, а также отчуждения областного имущества в порядке, предусмотренном действующим законодательством;

6) согласование продажи закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями Новосибирской области недвижимого имущества, передачи его в залог, внесение в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ, а также иные способы распоряжения этим имуществом;

7) изъятие закрепленного за казенными предприятиями Новосибирской области и областными государственными учреждениями излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества и распоряжение им в пределах своих полномочий;

8) по поручению Губернатора области в установленном законом порядке внесение в качестве вклада в уставные капиталы создаваемых с участием области хозяйственных обществ областного имущества;

9) управление принадлежащими Новосибирской области акциями (долями в уставных капиталах) хозяйственных обществ путем осуществления областью прав акционера (участника) в хозяйственных обществах, назначения представителей Новосибирской области в органы управления хозяйственных обществ, передачи акций в доверительное управление и в залог;

10) принятие решения об условиях приватизации областного имущества;

11) принятие решения:

· о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности Новосибирской области, а также в случае если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти Новосибирской области, заключает договоры купли-продажи указанных земельных участков;

· о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка органу государственной власти Новосибирской области, областному государственному учреждению, унитарному предприятию Новосибирской области.

12) размещение в установленном законодательством РФ порядке заказов и заключение государственных контрактов на проведение работ по инвентаризации земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Новосибирской области, оценке областного имущества и аудиту унитарных предприятий Новосибирской области, а также на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе транспортных, для обеспечения деятельности департамента.

Департамент для реализации своих полномочий имеет право:

1) оформлять:

· документы по вопросам приватизации, управления и распоряжения областным имуществом и земельными ресурсами;

· документы для регистрации в установленном законом порядке права собственности Новосибирской области на недвижимое имущество и сделок с ним;

2) выступать:

· по поручению Губернатора области в случаях, предусмотренных законом, учредителем хозяйственных обществ с участием Новосибирской области;

· держателем имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями Новосибирской области, казенными предприятиями Новосибирской области и областными государственными учреждениями (имущества казны Новосибирской области);

· в суде и арбитражном суде в защиту интересов области, в том числе обращаться в суды с исками от имени Новосибирской области о взыскании задолженности по арендной плате и неустойки за нарушение обязательств по договорам аренды и расторжения договоров аренды недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями Новосибирской области, о взыскании задолженности по арендной плате и расторжении договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности области, а также о возмещении реального ущерба и иных убытков, причиненных области неправомерными действиями физических и юридических лиц.

4) закреплять имущество за государственными унитарными предприятиями Новосибирской области на праве хозяйственного ведения, казенными предприятиями Новосибирской области и областными государственными учреждениями на праве оперативного управления;

5) в установленном порядке принимать решения о сдаче областного имущества в залог;

6) давать разрешение областным государственным учреждениям и казенным предприятиям Новосибирской области на списание закрепленного за ними государственного имущества, а также принимать решения об отчуждении этого имущества;

7) заключать и оформлять договоры по передаче областного имущества в аренду и безвозмездное пользование, а также заключать договоры с представителями Новосибирской области в органах управления хозяйственных обществ;

8) осуществлять контроль за предоставлением в аренду и безвозмездное пользование объектов культурного и исторического наследия Новосибирской области;

9) проводить:

· приватизацию областного имущества;

· торги по продаже находящихся в собственности области земельных участков, а также права на заключение договоров аренды областного имущества (в том числе земельных участков, предназначенных под застройку);

· проверки и назначать ревизии финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Новосибирской области, казенных предприятий Новосибирской области и областных государственных учреждений.

10) давать заключения по сделкам, связанным с отчуждением имущества государственными предприятиями Новосибирской области и хозяйственными обществами с участием Новосибирской области, в целях предотвращения преднамеренного или фиктивного банкротства.

Анализ функций Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области , закрепленных постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 224 «О Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области», позволяет выделить следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

1) осуществление:

· заключения договоров на финансирование капитальных вложений;

· заключения соглашений на осуществление полномочий заказчиков;

· функции заказчика на разработку градостроительной документации, проектов индивидуальных и экспериментальных зданий и сооружений жилищно-гражданского и производственного назначения, строительство которых осуществляется за счет областных лимитов капитальных вложений, и объектов, строящихся на основе софинансирования;

· выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости областного значения независимо от источников финансирования и формы собственности этих объектов, а также видов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального и регионального значения;

· контроля за деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства области в вопросах подготовки к осенне-зимнему отопительному сезону;

· перераспределения объемов потребления газа при значительных похолоданиях в осенне-зимний период и регулирования перевода котельных с природного газа на резервные виды топлива;

· развития ипотечного жилищного кредитования в Новосибирской области;

· контроля за применением текущих и краткосрочных прогнозных индексов цен на ресурсы, работы и услуги, применяемые в строительстве;

· проверки сметных расчетов по объектам, финансируемым за счет средств областного и федерального бюджетов;

· контроля за исполнением областного заказа на поставку ресурсов и выполнение строительно-монтажных работ;

· контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

· контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;

2) организация:

· контроля за выполнением на территории области федеральных и областных целевых программ по вопросам строительства, жилищно-коммунального хозяйства;

· расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

3) составление протоколов об административных правонарушениях и (или) рассмотрение дел об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях.

Департамент для реализации своих полномочий имеет право:

· выступать заказчиком на разработку областных целевых инвестиционных программ, градостроительной и другой проектной документации и оказывать содействие ее разработчикам в согласовании такой документации с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Новосибирской области;

· составлять протоколы об административных правонарушениях в области градостроительства в соответствии с действующим законодательством;

· осуществлять контроль целевого использования капитальных вложений и бюджетных средств, выделяемых подведомственным получателям, в том числе для реализации целевых программ;

· согласовывать уставы подведомственных унитарных предприятий Новосибирской области, областных государственных учреждений.

· организовывать и проводить балансовые и аттестационные комиссии по результатам деятельности подведомственных унитарных предприятий Новосибирской области и областных государственных учреждений.

· осуществлять контроль за целевым использованием застройщиком денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору, для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации.

· осуществлять контроль за деятельностью застройщиков, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

· осуществлять контроль за соблюдением положений Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ", рассматривать жалобы граждан и юридических лиц, связанные с нарушениями указанного Федерального закона.

· направлять застройщикам предписания об устранении нарушений Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", иных нормативных правовых актов в сфере долевого строительства и устанавливать сроки устранения таких нарушений;

· принимать меры, необходимые для привлечения застройщиков (их должностных лиц) к ответственности, установленной Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

· обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов участников долевого строительства;

· обращаться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в случаях, установленных Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

· обращаться в арбитражный суд с заявлением о ликвидации застройщика в случае неоднократного или грубого нарушения застройщиком положений Федерального закона или принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов, а также в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области в соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 223 «О Департаменте транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области» осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенным коррупционным риском:

· принимает решения о проведении конкурса среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на участие в проверке технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования при государственном техническом осмотре;

· проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов по содержанию, ремонту и строительству автомобильных дорог на территории области, метрополитена Новосибирска, иных коммуникаций транспорта, а также по предоставлению услуг транспорта населению.

Департамент для реализации своих полномочий имеет право:

· осуществлять контроль за деятельностью унитарных предприятий Новосибирской области и областных государственных учреждений подведомственных отраслей;

· заключать договоры на осуществление закупок и поставок для государственных нужд при реализации государственного заказа, на пассажирское обслуживание в межмуниципальном и пригородном сообщении в целях реализации социально значимых перевозок, а также договоры, связанные с реализацией мер поддержки транспортных организаций.

Департамент социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области (постановление Губернатора Новосибирской области от 13 сентября 2007 г. № 356 «О Департаменте социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области») осуществляет следующие полномочия, обладающие повышенными коррупционными рисками:

1) осуществляет контроль за:

· реализацией областных целевых программ по направлениям деятельности департамента;

· ведением территориальных регистров граждан, имеющих право на меры социальной поддержки;

· правильностью назначения и выплаты пособий, компенсаций и других социальных выплат;

· деятельностью подведомственных учреждений;

· качеством санаторно-курортных услуг, предоставляемых подведомственными организациями;

· целевым использованием гуманитарной помощи, поступающей в область;

· соблюдением порядка социально-медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в области;

· соблюдением порядка приема граждан пожилого возраста и инвалидов на социальное обслуживание в специальные стационарные учреждения социального обслуживания;

· соблюдением порядка возмещения специализированным службам по вопросам похоронного дела стоимости гарантированного перечня услуг по погребению умерших;

· целевым использованием субвенций, предоставленных бюджетам муниципальных районов и городских округов Новосибирской области из регионального фонда компенсаций Новосибирской области на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, на выполнение переданных отдельных государственных полномочий;

· предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области;

· исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Новосибирской области по обеспечению социальной поддержки, социального обслуживания отдельных категорий граждан, а также за использованием ими предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;

· целевым использованием финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета и областного бюджета Новосибирской области и предоставляемых бюджетополучателям через департамент;

2) обеспечивает:

· назначение и выплату единовременного пособия при передаче ребенка, лишенного родительского попечения, на воспитание в семью в установленном федеральным законодательством порядке;

· оказание единоразовой материальной помощи в соответствии с Законом Новосибирской области от 29 декабря 2004 г. № 253-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Новосибирской области" в связи с возможным увеличением расходов граждан по оплате местных телефонных соединений (разговоров);

· выплату ежемесячной дотации на питание детям-инвалидам с онкологическими, гематологическими заболеваниями и инсулинозависимой формой сахарного диабета, постоянно проживающим на территории Новосибирской области;

· выдачу транспортных требований отдельным категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки при проезде на железнодорожном транспорте пригородного сообщения на территории Новосибирской области;

· возмещение расходов за питание на льготных условиях обучающихся, воспитанников областных и муниципальных общеобразовательных учреждений из многодетных и малоимущих семей;

· возмещение расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате услуг Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы, проживающим на территории города Новосибирска;

3) является главным распорядителем средств областного бюджета Новосибирской области в соответствии с действующим законодательством;

4) проводит проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению ими переданных отдельных государственных полномочий.

Департамент имеет право в пределах своей компетенции:

· проводить проверки и назначать ревизии финансово-хозяйственной деятельности областных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении департамента;

· распределять в установленном порядке средства, поступающие из федерального и областного бюджетов, на реализацию целевых программ и мероприятий в сфере социального развития;

· заключать договоры на выполнение мероприятий, предусмотренных областными целевыми программами, постановлениями и распоряжениями Губернатора Новосибирской области;

· вносит письменные предписания в органы местного самоуправления или должностным лицам органов местного самоуправления по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений органами местного самоуправления, а также вносит предложения Губернатору Новосибирской области о приостановлении или прекращении осуществления отдельных государственных полномочий в случае ненадлежащего их исполнения органами местного самоуправления.

Функции Департамента развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области – уполномоченного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области по размещению государственных заказов и Департамента финансов и налоговой политики Новосибирской области - уполномоченного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области по осуществлению государственного контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в соответствии с международным опытом традиционно считаются обладающими повышенными коррупционными рисками, поскольку связаны с расходованием денежных средств (постановление Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области», постановление Губернатора Новосибирской области от 25 августа 2008 г. № 327 «Об утверждении Положения о департаменте развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области», постановление Губернатора Новосибирской области от 23 сентября 2008 г. № 371).

8.3. Составление перечня основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками, в отношении которых необходимо разрабатывать и внедрять антикоррупционные мероприятия

Проведенный анализ функций (полномочий) исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также практики их реализации на предмет выявления коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти по шести основным факторам коррупционного риска свидетельствует, что в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области имеются источники потенциальной коррупции : наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов, предоставление расплывчатых «полномочий», высокая степень свободы действия (отсутствие объективных критериев для принятия тех или иных управленческих решений, отсутствие четкой регламентации деятельности), высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями, сложность структуры власти, наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, закрытость (непрозрачность) деятельности государственных долж­ностных лиц и принятия ими экономически значимых решений. Это создает возможность «широкого усмотрения» для должностных лиц при принятии решений и совершении административных действий и процедур.

По результатам проведенного анализа сформирован следующий перечень основных направлений деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками:

· размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

· исполнение государственной функции по лицензированию;

· предоставление государственных услуг в области образования;

· предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

· предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

· управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

· природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

· исполнение государственной функции по строительному надзору;

· государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

· исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

· исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

· исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

· государственное регулирование тарифов (цен);

· государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

В отношении вышеуказанных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области должно быть осуществлено внедрение антикоррупционных мероприятий.

9. Формирование перечня должностей, в наибольшей степени, подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей). Разработка предложений по внесению изменений в должностные регламенты коррупциогенных должностей

9.1. Определение перечня коррупциогенных должностей

Согласно Концепции административной реформы, а также примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, одним из методов, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений в деятельности органов исполнительной власти является разработка и утверждение перечня коррупциогенных должностей

Как уже было отмечено, одной из причин, способствующей проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти, является стремление непосредственных носителей вла­сти к обладанию материальными благами и средствами их достижения, что яв­ляется следствием сформировавшегося у них особого социального интереса, основанного на иных ценностях, чем те, которые служат обществу ориентиром желаемого поведения. Порождением этого являются стремление к обладанию материальными благами, желание пребывать в привилегированном социальном положении. Обладание властью и ее использование становится для носителей власти средством достижения первых двух ориентиров, а также выступает в качестве стабилизирующего, сохраняющего неизменность сложившегося по­ложения фактора.

Соответственно, коррупция проявляется там, где у должностных лиц есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо благами, влиять на деятельность организаций и граждан. Таким образом, коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом и общественно признанных моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Разработка системы антикоррупционных мероприятий, направленных на предотвращение вышеуказанных социальных причин и условий коррупции, обуславливает необходимость определения:

· сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками[131] ;

· перечня коррупциогенных должностей в указанных сферах.

Проведенный анализ функций и полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с точки зрения наличия факторов коррупционных рисков позволил выделить следующие наиболее подверженные коррупционным рискам сферы деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области:

· закупки для государственных нужд;

· предоставление государственных услуг;

· здравоохранение;

· образование;

· социальная помощь и социальное обслуживание;

· земельные и имущественные отношения;

· жилищные отношения;

· жилищное строительство;

· дорожное строительство и содержание дорог.

Таким образом, в первоочередном порядке подлежат анализу на предмет выявления коррупциогенных должностей следующие исполнительные органы государственной власти:

· Управление ветеринарии Новосибирской области;

· Управление по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области;

· Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области;

· Инспекция государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области;

· Инспекция государственного строительного надзора Новосибирской области;

· Государственная жилищная инспекция Новосибирской области;

· Департамент по тарифам Новосибирской области;

· Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области;

· Департамент образования Новосибирской области;

· Департамент здравоохранения Новосибирской области;

· Департамент социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области;

· Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области;

· Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области;

· Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области;

· Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области;

· Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области.

Перечни должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей) должны быть утверждены как в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ (Администрации Новосибирской области), а также в иных органах исполнительной власти субъекта РФ (Новосибирской области).

Как уже было отмечено, перечни коррупциогенных должностей включают в себя должности государственной гражданской службы, замещение которых связано с:

· непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

· осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

· подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

· подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

· подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

· осуществлением регистрационных действий;

· подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

· подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

При проведении анализа функций (полномочий) исполнительных органов государственной власти Новосибирской области на предмет наличия коррупционных рисков, было выявлено, что максимальной степени реализации коррупционные риски достигают в таких сферах деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области как:

· размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

· исполнение государственной функции по лицензированию;

· предоставление государственных услуг в области образования;

· предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

· предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

· управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

· природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

· исполнение государственной функции по строительному надзору;

· государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

· исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

· исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

· исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

· государственное регулирование тарифов (цен);

· государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

В целях выявления основных должностей государственной гражданской службы Новосибирской области в коррупционно опасных сферах деятельности был проведен анализ имеющихся должностей на основании Закона Новосибирской области от 6 апреля 2005 г. № 287-ОЗ «О реестре должностей государственной гражданской службы Новосибирской области» и представленных Заказчиком должностных регламентов.

На основании выявленных основных коррупционно опасных сфер деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, в первую очередь, в связи с наличием права принятия всех управленческих решений в сфере деятельности конкретного органа исполнительной власти, к коррупционно опасным должностям относятся все должности, относящиеся к высшей группе и отдельные должности, относящиеся к главной группе (начальники управлений, инспекций) государственных гражданских должностей Новосибирской области категории «руководители» а именно должности:

· руководитель Департамента по тарифам Новосибирской области;

· руководитель Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области;

· руководитель Департамента образования Новосибирской области;

· руководитель Департамента здравоохранения Новосибирской области;

· руководитель Департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области;

· руководитель Департамента развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области;

· руководитель Департамента финансов и налоговой политики Новосибирской области;

· руководитель Департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области;

· руководитель Департамента транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области;

· руководитель Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области;

· начальник Управления ветеринарии Новосибирской области;

· начальник Управления по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области;

· начальник Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области;

· начальник Инспекции государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области;

· начальник Инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области;

· начальник Государственной жилищной инспекции Новосибирской области;

В ходе анализа было выявлено, что должности, относящиеся к главной группе государственных гражданских должностей Новосибирской области категории «руководители» - заместители руководителей департаментов, заместители начальников управлений и инспекций также являются коррупциогенными, поскольку они выполняют все полномочия органов исполнительной власти в отсутствие руководителей департаментов, начальников управлений и инспекций.

По результатам анализа представленных Заказчиком должностных регламентов государственных служащих Новосибирской области категории «руководители», относящихся к ведущей группе должностей (начальник отдела), установлено, что замещение указанных должностей также связано с коррупционными рисками, поскольку непосредственно связано с осуществлением контрольных и надзорных мероприятий; подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок; подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений; осуществлением регистрационных действий.

В качестве примера наличия оснований для отнесения вышеназванной группы должностей к должностям в наибольшей степени подверженных риску коррупции можно привести должностной регламент начальника отдела государственного строительного надзора по городским округам и районам области, утвержденный начальником инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области от 17 августа 2007г., анализ которого выявил ряд должностных обязанностей, осуществление которых связано с коррупционными рисками, в частности, таких как: организация осуществления плановых и неплановых проверок; составление актов о выявленных нарушениях, по результатам проведенных проверок, являющихся основанием для выдачи подрядчику, застройщику и заказчику предписаний об устранении выявленных нарушений; проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

По вышеназванным основаниям к числу коррупциогенных должностей следует отнести отдельные должности начальников отделов, относящиеся к главной группе государственных гражданских должностей Новосибирской области категории «специалисты», о чем свидетельствует должностной регламент начальника отдела государственных закупок департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области, утвержденный Руководителем Департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области от 22 ноября 2007г., согласно которому в должностные обязанности начальника отдела входит организация проведения конкурсов, открытых аукционов, запросов котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнению работ и услуг в соответствие с Федеральным законом от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Как уже отмечалось ранее, сфера размещения государственного заказа считается особо подверженной коррупционным рискам.

Таким образом, на основании проведенного анализа должностных регламентов государственных гражданских служащих Новосибирской области (представленных Заказчиком), занимающих должности в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками, сформирован перечень коррупциогенных должностей Новосибирской области:

Департамент социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления стационарного социального облуживания;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления организации социальных выплат;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления стратегии социального развития и семейной политики;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления социального обслуживания населения и социального партнерства;

· заместитель начальника управления – начальник отдела по работе со стационарными учреждениями;

· заместитель начальника управления – начальник отдела информационно-аналитической работы и социального прогнозирования управления стратегии социального развития и семейной политики;

· заместитель начальника управления по вопросам социального обслуживания населения и социального партнерства департамента;

· начальник отдела финансирования социальной сферы департамента;

· начальник отдела управления санаторно-курортным комплексом департамента;

· начальник отдела бухгалтерского учета департамента;

· начальник отдела контроля и кадрового обеспечения департамента;

· начальник отдела организации и методического сопровождения социального обслуживания населения департамента;

· начальник отдела государственных закупок департамента;

· начальник отдела социальных выплат управления организации социальных выплат департамента;

· начальник отдела по работе с гражданами пожилого возраста и инвалидами управления по вопросам социального обслуживания населения и социального партнерства департамента;

· начальник отдела межведомственной координации вопросов демографической и семейной политики управления стратегии социального развития и семейной политики департамента;

· начальник отдела жилищно-коммунальных льгот и субсидий управления организации социальных выплат департамента

Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента;

· заместитель руководителя департамента – главный архитектор области;

· начальник отдела развития стройиндустрии;

· начальник отдела газификации и топлива;

· начальник архитектурно-строительного отдела;

· начальник отдела градостроительства и сопровождения генеральных планов;

· начальник отдела ценообразования в строительстве;

· начальник отдела жилищных программ

Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента - начальник управления государственного заказа;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления по регулированию потребительского рынка и сферы услуг департамента;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления промышленности;

· начальник отдела лицензирования;

· начальник отдела – главный бухгалтер;

· начальник информационно-аналитического отдела

Департамент здравоохранения Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента;

· начальник отдела экономики и финансов;

· начальник отдела кадровой и организационно-правовой работы;

· начальник военно-мобилизационного отдела;

· начальник отдела организации лекарственного обеспечения;

· начальник отдела организации оказания медицинской помощи матерям и детям;

· начальник отдела организации оказания медицинской помощи взрослому населению и развития системы здравоохранения;

· начальник отдела бухгалтерского учета – главный бухгалтер;

· начальник отдела лицензирования медицинской, фармацевтической деятельности и контроля качества медицинской помощи

Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента финансов и налоговой политики Новосибирской области;

· начальник отдела контроля в сфере размещения государственного заказа;

· начальник отдела бюджетного финансирования социально-культурной сферы и науки;

· начальник отдела контрольно-ревизионной работы;

· начальник отдела регулирования обращения ценных бумаг, внутреннего долга и
взаимодействия с банковской системой;

· начальник отдела по работе с муниципальными финансами;

· начальник отдела учета и отчетности;

· начальник отдела сводного исполнения областного бюджета и планирования консолидированного бюджета;

· начальник отдела бюджетного финансирования аппарата управления и правоохранитель­ных органов;

· начальник отдела межбюджетной политики и аналитической работы;

· начальник отдела планирования доходов и взаимодействия с налоговыми органами

Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента;

· заместитель руководителя департамента - начальник управления раз­вития транспортного комплекса департамента транспорта и дорожного хо­зяйства Новосибирской области;

· начальник отдела планирования, анализа работы и финансирования дорожного комплекса Новосибирской области;

· начальник отдела организации пассажирских перевозок

Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента;

· заместитель руководителя департамента – начальник управления реформирования предприятий и организационно-правового обеспечения;

· начальник управления обеспечения доходов;

· начальник управления земельных ресурсов и имущества;

· заместитель начальника управления обеспечения доходов – начальник отдела экономического реестра;

· заместитель начальника управления земельных ресурсов и имущества – начальник отдела формирования и учета собственности;

· заместитель начальника управления – начальник юридического отдела управления реформирования предприятий и организационно-правового обеспечения;

· начальник отдела реализации процедур банкротства и ликвидации;

· начальник отдела – главный бухгалтер;

· начальник отдела земельных ресурсов управления земельных ресурсов и имущества;

· начальник отдела организационной и кадровой работы управления реформирования предприятий и организационно-правового обеспечения;

· начальник отдела приватизации и управления пакетами акций управления реформирования предприятий и организационно-правового обеспечения;

· начальник отдела управления имуществом управления по земельным ресурсам и имуществу;

· начальник отдела аренды управления обеспечения доходов;

· начальник отдела ценового контроля и планирования доходов управления обеспечения доходов

Департамент по тарифам Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента, начальник управления регулирования тарифов естественных монополий;

· заместитель руководителя департамента, начальник управления регулирования тарифов на продукцию и услуги коммунального комплекса.

· начальник контрольно-распорядительного управления департамента;

· заместитель начальника управления регулирования тарифов естественных монополий - начальник отдела электро- и теплоэнергетики департамента;

· заместитель начальника управления регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и социальной сферы – начальник отдела регулирования социальной сферы департамента;

· заместитель начальника контрольно-распорядительного управления – начальник отдела контроля и мониторинга департамента;

· заместитель начальника управления регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и социальной сферы - начальник отдела регулирования теплоснабжающих организаций департамента;

· начальник отдела регулирования водоснабжения и водоотведения управления регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и социальной сферы департамента;

· начальник отдела регулирования газоснабжения управления регулирования тарифов естественных монополий департамента.

Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента - начальник управления природопользования и экологической безопасности;

· заместитель руководителя департамента - начальник управления лесами;

· начальник управления организационного, правового и финансового обеспечения - главный бухгалтер департамента;

· заместитель начальника управления лесами - начальник отдела лесного хозяйства

· заместитель начальника управления - начальник отдела государственного лесного контроля и надзора;

· заместитель начальника управления организационного, правового и финансового обеспечения - начальник отдела отраслевого и бюджетного учета;

· начальник отдела природных ресурсов управления природопользования и экологической безопасности;

· начальник отдела экологической безопасности управления природопользования и экологической безопасности;

· начальник отдела государственного контроля в сфере природопользования управления природопользования управления природопользования и экологической безопасности;

· начальник отдела государственной экологической экспертизы управления природопользования и экологической безопасности;

· начальник отдела использования лесов и арендных отношений управления лесами;

· начальник отдела организационной и кадровой работы управления организационного, правового и финансового обеспечения;

· начальник отдела лесных отношений - главный лесничий

Департамент образования Новосибирской области:

· руководитель департамента;

· заместитель руководителя департамента;

· начальник управления лицензирования, государственной аккредитации и контроля в сфере общего образования, начального и среднего;

· начальник управления организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;

· начальник управления образовательной политики в сфере общего образования, начального и среднего профессионального образования;

· начальник управления ресурсного обеспечения;

· начальник управления инновационных проектов и программ

Управление по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области:

· начальник управления;

· заместитель начальника управления - начальник отдела государственного контроля в сфере охраны объектов культурного наследия;

· начальник отдела финансового и технического обеспечения - главный бухгалтер управления

Управление ветеринарии Новосибирской области:

· начальник управления;

· заместитель начальника управления;

· заместитель начальника управления – начальник отдела госветконтроля экспортно-импортных операций, межрегиональных перевозок и лицензирования;

· начальник отдела финансового анализа, бухгалтерского учета и отчетности;

· начальник отдела организации государственного ветеринарного надзора, ветеринарно – санитарной экспертизы и лабораторной работы;

· начальник отдела отдел государственного ветеринарного надзора по городу Новосибирску;

· начальник отдела государственной ветеринарной службы районов области;

· начальник отдела инфекционных болезней животных и организации противоэпизоотических мероприятий

Инспекция государственного строительного надзора Новосибирской области:

· начальник инспекции;

· заместитель начальника инспекции;

· начальник отдела государственного строительного надзора за дорожным строительством и строительством линейных сооружений;

· начальник отдела государственного строительного надзора по городским округам и районам области;

· начальник отдела государственного строительного надзора по г.Новосибирску

Инспекция Государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области:

· начальник инспекции – главный государственный инженер-инспектор гостехнадзора Новосибирской области;

· заместитель начальника инспекции - главного государственного инженера-инспектора гостехнадзора Новосибирской области;

· заместитель начальника инспекции - начальник отдела надзора по Новосибирской области - заместитель главного государственного инженера-инспектора гостехнадзора Новосибирской области;

· начальник отдела – главный государственный инженер-инспектор гостехнадзора города Новосибирска;

· начальник отдела бухгалтерского учета, информационного обеспечения и кадровой работы – главный бухгалтер

Государственная жилищная инспекция Новосибирской области:

· начальник инспекции;

· заместитель начальника инспекции;

· заместитель начальника инспекции – начальник отдела.

Перечисленные должности выявлены на основании разработанного ранее ранжированного перечня коррупционно опасных сфер деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области и приведены последовательно по мере убывания степени коррупционных рисков, начиная с должности, которой, по мнению Консультанта, присущи наиболее высокие коррупционные риски.

Одним из основных назначений перечня является локализация и концентрация усилий по противодействию коррупции в отношении должностных лиц, замещающих коррупциогенные должности.

Формирование перечня коррупциогенных должностей не носит разовый характер. Первоначально выявленные и сформированные в перечень коррупциогенные должности, должны ежегодно пересматриваться с целью поддержания перечня в актуальном состоянии, поскольку у государственных органов исполнительной власти могут корректироваться структура, функции и задачи.

Следует особо обратить внимание, что согласно пункту 3.1. примерной программы противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ (Администрации Новосибирской области) предусматривается образование комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов и обеспечение ее деятельности, а также необходимость возложения полномочий по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадров, проведение иных подготовительных мероприятий.

Соответственно, координатором деятельности по реализации антикоррупционной политики в администрации Новосибирской области и исполнительных органах государственной власти Новосибирской области должны стать комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Согласно Порядку работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в администрации Новосибирской области, созданной в соответствии с постановлением администрации Новосибирской области от 9 апреля 2007 г. № 36-па, организация работы по проверке информации о нарушении государственным гражданским служащим требований к служебному поведению или о наличии у него личной заинтересованности и сбору материалов, а также организационно-техническое и документационное обеспечение работы комиссии возлагаются на отдел государственной гражданской службы и кадров департамента организации управления администрации Новосибирской области.

В областных и территориальных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области аналогичные функции возложены, в зависимости от штатной численности того или иного органа, либо на специалиста, в должностные обязанности которого входят ведение вопросов государственной гражданской службы и кадров, либо на соответствующее структурное подразделение. ?????

Уполномоченное структурное подразделение должно осуществлять координацию деятельности соответствующих структурных подразделений иных исполнительных органов или специалистов по вопросам противодействия коррупции, в частности, организуя работу по соблюдению исполнения требований законодательства о государственной гражданской службе.

Основными функциями уполномоченного структурного подразделения и соответствующих структурных подразделений иных исполнительных органов являются:

· выявление причин и условий коррупции, выработка мероприятий по их устранению;

· разработка и ведение перечня коррупциогенных должностей государственной службы в администрации Новосибирской области и иных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

· организация работы по проведению внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих;

· сбор и анализ информации о признаках и фактах коррупционной деятельности;

· организация проверки персональных данных представляемых кандидатами на государственную гражданскую службу, проверка на наличие судимости, соответствия действительности декларации о доходах, наличия конфликта интересов;

· проведение оценки потенциальной коррупциогенности государственных функций и должностей государственной гражданской службы исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, которые наиболее часто подвергаются коррупционному влиянию.

С учетом изложенного, для эффективного внедрения разработанных антикоррупционных механизмов наличие органа с полномочиями по координации реализации антикоррупционной политики всеми субъектами, позволяет создать необходимые условия для целенаправленных и эффективных действий по противодействию коррупции как системному явлению.

К тому же, именно к полномочиям Комиссии и уполномоченного структурного подразделения отнесено осуществление функции по разработки и ведения перечня коррупциогенных должностей государственной службы в органе исполнительной власти области.

9.2. Разработка мер по повышению рисков злоупотребления должностными полномочиями и совершению коррупционных действий

Использование служебного положения для извлечения личной выгоды всегда является проявлением коррупции, независимо от того является оно противоправным или нет. Совершенно очевидно, что наибольшую общественную опасность представляет коррупция среди государственных служащих. Поскольку коррупция порождена системой причин и условий, для борьбы с этим явлением очень важно использовать системный подход.

В процессе предупреждения коррупции следует выделить два взаимоувязанных процесса. Это стимулирование и ограничение. Стимулирование честной работы государственных гражданских служащих используется пока недостаточно в связи с отсутствием соответствующей правовой базы. Однако именно этот процесс в значительной мере определяет эффективность борьбы с коррупцией. Стимулирование безупречной службы должно быть возведено в ранг государственной политики. Для повышения престижа государственной и муниципальной служб могут использоваться самые различные рычаги. Эффективными в этом плане могут оказаться профессиональные конкурсы, награды за честную и добросовестную службу. При этом оценка деятельности службы и/или отдельного служащего (в том числе и уровень коррумпированности) должны осуществляться на основании результатов постоянного антикоррупционного мониторинга.

Так, например, в Германии действует «Положение о борьбе с коррупцией в системе государственного управления». В соответствии с ним администрации государственных органов обязаны вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности и принимать своевременные шаги по предупреждению возможных правонарушений. В частности, предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Причем через пять лет их обязательно подвергают ротации[132] .

В зарубежных странах для борьбы с коррупцией используются специальные правоограничения, которые сужают или исключают возможность для злоупотребления своим служебным положением. По этому пути идет и российский законодатель. Тем не менее, правовое регулирование в этой области достаточно противоречиво и имеет существенные пробелы, одной из причин которых является их недостаточное теоретическое и эмпирическое обоснование. Действительно, антикоррупционные меры безопасности ограничивают некоторые конституционные права и свободы. С одной стороны, властные отношения – это объект повышенной охраны. С другой стороны, власть – это источник повышенной опасности, подтверждением чему является вся российская история. Противоречивость власти отмечал известный философ Н.А. Бердяев, который писал: “Бесспорно, начало власти связано с существованием зла. И это в двойном смысле. Власть принуждена бороться с проявлением зла, в этом ее функция. Но она сама сеет зло и бывает новым источником зла”. Отсюда логично следует, что к лицам, которые допускаются к работе с таким источником опасности и объектом охраны, как власть, должны предъявляться повышенные требования. Человек, поступающий на публичную службу, должен быть готов к повышенному вниманию и контролю. Вместе с тем само по себе вознаграждение – это еще не гарантия того, что должностное лицо не будет злоупотреблять служебным положением. Стимулирование обязательно должно сочетаться с ограничением, разновидностями которого являются меры восстановления (компенсации), меры наказания (ответственности) и меры безопасности. Каждая из разновидностей ограничения содержит специализированные «пакеты» мер, направленных на борьбу с коррупцией.

Ни одна из названных выше мер воздействия не имеет преимуществ. К успеху может привести только их сбалансированное сочетание.

В соответствии с примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, формирование системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности («компенсационного пакета»), предполагает разработку и внедрение в органах исполнительной власти системы оплаты труда государственных служащих, занимающих коррупциогенные должности, пропорциональной потенциальным рискам коррупционных проявлений и возможным незаконным вознаграждениям за коррупционные действия при исполнении должностных обязанностей в сфере компетенции данного государственного служащего.

Компенсационный пакет для данных государственных служащих, включает в себя:

· «социальный пакет» для должностного лица, замещающего коррупциогенную должность на основе срочного служебного контракта;

· отдельный порядок оплаты труда, с учетом возможного коррупционного вознаграждения за злоупотребление служебным положением или противоправное использование служебного положения.

«Социальный пакет» для должностного лица, замещающего коррупциогенную должность на основе срочного служебного контракта

В настоящее время в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основаниями для заключения срочного служебного контракта являются:

· замещение отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)";

· замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы;

· замещение должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

· замещение должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации;

· замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;

· замещение временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;

· замещение должности гражданской службы, по которой частью 14 статьи 50 настоящего Федерального закона установлен особый порядок оплаты труда;

· в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Вышеперечисленные основания для заключения срочного служебного контракта носят исчерпывающих характер. Соответственно заключение срочного служебного контракта с государственными гражданскими служащими, замещаемыми должности государственной гражданской службы, отнесенные к коррупциогенным должностям, возможно исключительно при условии внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Отдельный порядок оплаты труда, с учетом возможного коррупционного вознаграждения за злоупотребление служебным положением или противоправное использование служебного положения

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Денежное содержание гражданского служащего состоит из:

· оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, состоящего из:

- месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (далее - должностной оклад);

- месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (далее - оклад за классный чин), которые составляют (далее - оклад денежного содержания);

· ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее - дополнительные выплаты).

К дополнительным выплатам относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Проведенный анализ оснований для произведения дополнительных выплат государственным гражданским служащим позволяет отнести «ежемесячную надбавку к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада» к числу выплат, «компенсирующим» выполнение обязанностей, связанных с повышенными коррупционными рисками.

Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя – руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Новосибирской области.

В рассматриваемом случае при определении размера ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы необходимо исходить из:

· коррупционных рисков, связанных с исполнением должностных обязанностей лица, должность которого включена в реестр коррупциогенных должностей;

· размера возможного коррупционного вознаграждения за злоупотребление данным должностным лицом своим служебным положением или противоправным использованием своего служебного положения.

Концепция административной реформы в РФ в 2006-2010 годах, одним из направлений проведения административной реформы в рамках создания и внедрения механизмов по противодействию коррупции признает совершенствование действующей системы контроля. (может определило??)

Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей, входит в перечень основных мероприятий, предусмотренных примерной программой противодействия коррупции в субъектах РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ.

В первоочередном порядке меры дополнительного внутреннего контроля должны быть реализованы в тех органах власти, полномочия которых характеризуются повышенными коррупционными рисками.

Отдельным направлением внутреннего контроля является система постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе выборочного анализа деклараций о доходах и имуществе, принадлежащем должностным лицам на праве собственности, а после внесения соответствующих изменений в действующее федеральное законодательство о государственной гражданской службе может быть осуществлена и организация анализа стиля жизни тех должностных лиц, в отношении которых имеются жалобы граждан и организаций, негативные публикации в средствах массовой информации.

Одним из главных условий успешной борьбы с коррупцией являются правила, обеспечивающие прозрачность личных бюджетов государственных гражданских служащих . В соответствии с действующим законодательством, служащие при поступлении на государственную гражданскую службу и находясь на службе, обязаны ежегодно предоставлять в сведения о доходах и имуществе, обязательствах имущественного характера принадлежащем ему на праве личной собственности, являющимся объектами налогообложения. Вместе с тем, законодателем так не решен вопрос с предоставлением подобных сведений близкими родственниками служащих. !!!!

Одиннадцать ведущих банков мира инициировали разработку и 30 октября 2000 года подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы). Определяя ситуации, требующие от банков дополнительной проверки и внимания, пункт 2.5 этого документа предусматривает: «Лица, занимающие или занимавшие должности, предполагавшие общественное доверие, например, правительственные чиновники, старшие должностные лица государственных компаний, политики, видные деятели политических партий и т.д., члены их семей, близкие к ним лица, должны проверяться с особой тщательностью»[133] .

В некоторых странах запрет принимать подарки родственникам и членам семей государственных служащих является правовым. Так, например, в Законе о прокуратуре Словении предусмотрено, что прокурор всегда должен обеспечивать соблюдение своих прав и привилегий таким образом, чтобы сохранять репутацию и честь выполняемой им службы. Он не может принимать подарки и другие льготы или поощрения за действия имеющие отношение к служебной деятельности. Такие же ограничения распространяются и на супруга (супругу) прокурора, а также других членов семьи и родственников, независимо от того, когда эти подарки и поощрения имели место быть.[134]

В связи с этим, проводя параллель по урегулированию вышеназванных вопросов действующим федеральным законодательством, следует отметить, что до настоящего времени на федеральном уровне не определен орган, который должен заниматься таким контролем.

Следует отметить, что одной из основных и важнейших мер по снижению рисков злоупотребления должностными полномочиями и совершению коррупционных действий является создание уполномоченного органа по противодействию коррупции , что позволит расширить существующий организационно-правовой фундамент и создать необходимые предпосылки для эффективной реализации антикоррупционного направления административной реформы в Новосибирской области.

Таким образом, для существенного снижения возможностей коррупционного поведения должностного лица при исполнении государственных функций (в частности, функций контроля и надзора), а также при предоставлении государственных услуг необходимо :

· внедрение современных технологий, позволяющих получать дополнительную информацию об исполнении должностным лицом своих должностных обязанностей;

· внедрение средств видеонаблюдения в местах предоставления государственных услуг, где происходит непосредственный контакт с заявителями;

· закрепление в административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг возможность личного взаимодействия с заявителем только в определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств;

· тщательная проверка сведений о кандидатах, претендующих на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Новосибирской области, их деклараций о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера.

9.3. Разработка предложений по введению в должностные регламенты лиц, должность которых отнесена к коррупциогенным, определенных норм, препятствующих коррупционным проявлениям

При формировании предложений по введению в должностные регламенты лиц, должность которых отнесена к коррупциогенным, норм, препятствующих коррупционным проявлением, необходимо учитывать, что основные антикоррупционные механизмы должны быть заложены на уровне нормативных правовых актов Новосибирской области.

В целях противодействия коррупционным проявлениям в деятельности государственных гражданских служащих Новосибирской области, включенных в перечень коррупциогенных должностей, предлагается включить следующие положения:

· ограничения по объему денежных средств, имеющихся в наличии у должностного лица во время исполнения служебных обязанностей[135] ;

· требования раскрытия контактов данного должностного лица с иными лицами по служебным вопросам, помимо обязательных административных процедур и действий, закрепленных в административном и должностном регламентах[136] ;

· обязанность незамедлительно сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;

· соблюдения Кодекса этического поведения.

10. Организация проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящий состав) по предотвращению коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции

10.1. Разработка программы проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящего состава) по вопросам предотвращения коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции

Программа обучающего семинара для государственных гражданских служащих (руководящего состава) по вопросам предотвращения коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции представлены в приложении № 4 к настоящему Отчету.

10.2. Проведение обучающего семинара

10.3. Подготовка отчета о проведенном семинаре

Здесь и далее: желтые пометки – требующее уточнения или предложения, синие – оригинальный текст.

11. Разработка ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками

Проведение административной реформы в РФ предполагает решение комплекса взаимосвязанных блоков задач, каждый из которых со своей стороны способствует снижению коррупции в целом. Решение задачи минимизации специфических коррупционных рисков осуществляется посредством механизма ведомственных антикоррупционных программ, при этом их разработка и применение должны осуществляться в комплексе с остальными мерами административной реформы.

Согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006 – 2010 годах разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции является одним из ключевых антикоррупционных мероприятий.

Каждому органу исполнительной власти присуща определенная специфика, основанная на выполняемых полномочиях и осуществляемых государственных функциях, что порождает свою структуру коррупционных отношений, специфические коррупционные правонарушения и методы их осуществления. Именно в основных коррупционно опасных сферах регулирования в первоочередном порядке необходимо внедрять антикоррупционные мероприятия. В связи с этим, для каждого органа исполнительной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками следует разрабатывать ведомственные планы (программы) противодействия коррупции.

В международной практике применение ведомственных антикоррупционных планов (программ) может являться как самостоятельным мероприятием, так и одним из элементов в рамках системного подхода к борьбе с коррупцией.

Ведомственный план (программа) мероприятий по противодействию коррупции – это комплекс организационных, правовых и иных мероприятий, взаимоувязанных по срокам, ресурсам и исполнителям, позволяющий обеспечить эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительного органов государственной власти, характеризующегося повышенными коррупционными рисками.

Методической основой для разработки ведомственных антикоррупционных планов являются:

· Концепция Административной реформы;

· Примерная программа противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанная и рекомендованная Министерством экономического развития РФ;

· рекомендации Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации;

· опыт федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, выработавших собственную стратегию противодействия коррупции с учетом ведомственной специфики.

Целями ведомственных планов противодействия коррупции являются:

· повышение эффективности государственного управления за счет снижения уровня коррупции;

· устранение причин и условий, порождающих коррупцию в исполнительных органах государственной власти, деятельность которых характеризуется наличием повышенных коррупционных рисков.

· Данные цели предопределяют задачи ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции:

· измерение и оценка уровня коррупции;

· повышение риска коррупционных действий и потерь от их совершения;

· увеличение выгод от действий в рамках законодательства;

· формирование антикоррупционного общественного сознания, предупреждение коррупционных правонарушений;

· обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения;

· мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;

· вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики.

Принимая во внимание то, что ряд программных мер по борьбе с коррупцией предусмотрен в рамках Концепции и Плана мероприятий административной реформы в России (2006 – 2010 гг.), в том числе разработка ведомственных антикоррупционных планов, эти меры должны иметь конкретную направленность и иметь целью достижение конкретных результатов. В связи с чем, все плановые мероприятия следует разделить на: организационные (создающие условия для осуществления мероприятий), правовые (связанные с разработкой проектов правовых актов, совершенствованием нормативно-правового регулирования) и направленные на непосредственную реализацию механизмов и методов противодействия коррупции. Этот подход необходимо применить и при формировании ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками.

Система программных мероприятий ведомственных планов по противодействию коррупции представляет собой:

· систему базовых программных мероприятий, разработанных Министерством экономического развития РФ и одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66);

· систему специфических программных мероприятий, разработанных в соответствии со спецификой ведомства, направленных на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных органов исполнительной власти Новосибирской области.

В связи с этим, Концепция административной реформы не ограничивает субъекты Федерации возможностью построения собственной системы направлений деятельности по решению проблемы противодействия коррупции.

К базовым мероприятиям относятся:

· образование при исполнительном органе государственной власти Новосибирской области комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, проведение иных подготовительных мероприятий;

· организация проведения экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

· формирование перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей); (Что с ним делать после формирования?? Какие действия должны последовать??)

· формирование системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности («компенсационного пакета»);

· внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей;

· установление системы обратной связи с получателями государственных услуг;

· формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции;

· применение технических средств контроля исполнения должностных обязанностей должностными лицами, замещающими коррупциогенные должности;

· внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, позволяющих сократить имеющиеся причины и условия, порождающие коррупцию;

· обеспечения доступа граждан и организаций к информации органов исполнительной власти Новосибирской области.

Учитывая, что функция осуществления государственных закупок и соответствующее полномочие государственного заказчика в Новосибирской области возложены на ряд органов исполнительной власти (это не только Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области, но и Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области, Департамент социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области и иные), совершенствование организации системы государственного заказа должно найти отражение в ведомственном плане мероприятий по противодействию коррупции каждого органа власти.

Организация проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции, предусмотрена среди базовых плановых мероприятий, одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Коррупционные проявления часто основаны на выполнении органами государственной власти функций, не имеющих достаточных правовых оснований и, в связи с этим, отсутствием их детальной регламентации. Для предотвращения появления таких избыточных функций органов исполнительной власти в ведомственном плане должна найти отражение регламентация осуществляемых органом исполнительной власти Новосибирской области функций и услуг.

Ведомственные антикоррупционные планы должны содержать меры, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств.

Система таких мер может включать, в частности:

· максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, например через механизмы «одного окна» и через системы электронного обмена информацией;

· повышение уровня открытости органа власти;

· внедрение механизмов досудебного обжалования действий и решений должностных лиц и органов исполнительной власти области;

· снижение административных барьеров через механизмы аутсорсинга;

· регламентация осуществляемых государственных функций и услуг;

· усиление контроля и мер ответственности за проволочки при работе с гражданами;

· уменьшение дефицита доступа к государственным услугам (обеспечение специального режима работы «офисов» по приему граждан; информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу и т.д.);

· детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных и муниципальных услуг), в том числе в необходимых случаях ограничения на любые контакты должностного лица с указанными категориями лиц за пределами специально отведенных служебных помещений, а также установление систем видеонаблюдения и прослушивания разговоров в местах, специально отведенных для контактов должностных лиц и граждан;

· разбиение административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

· использование косвенных признаков виновности (например, наличие при нахождении на служебном месте больших сумм наличных денег) в качестве основания для наложения служебных взысканий.

11.1. Описание ожидаемых результатов реализации антикоррупционных мероприятий

Ожидаемыми результатами реализации ведомственных планов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах являются:

· снижение уровня коррупции при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти Новосибирской области;

· повышение качества и доступности государственных услуг;

· повышение прозрачности и ответственности властных структур;

· уменьшение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров;

· повышение инвестиционной привлекательности региона;

· повышение эффективности использования бюджетных средств;

· укрепление доверия граждан к деятельности органов исполнительной власти.

Кто и как измеряет все эти значения?? Разработан ли и заложен ли в ВЦП механизм измерения и показателей? Методики или её проекта в ВЦП нет.

11.2. Разработка предложений по основным срокам и этапам реализации антикоррупционных мероприятий

Проведение подготовительных мероприятий включает : образование Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов (Указ Президента РФ от 03.03.2007г. №269), возложение полномочий по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадров.

Для каждого из мероприятий, предусматриваемых ведомственными планами, разрабатывается нормативно-правовая база и план организационных действий, с указанием конкретного вида деятельности, методики, ответственного органа или лиц, сроков реализации ведомственных планов (этапов) и ресурсов, необходимых для осуществления того или иного мероприятия, реализация основных мероприятий плана.

Контроль за реализацией ведомственных планов должен быть возложен на руководителя органа исполнительной власти Новосибирской области. Ответственными за реализацию ведомственного плана противодействия коррупции является уполномоченное структурное подразделение.

Оперативная информация о ходе реализации мероприятий Плана должна размещаться на официальном сайте органа исполнительной власти в сети Интернет.

Кроме того, необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционных планов каждые три года с целью отменить одни мероприятия, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации.

А кто это сводит за всю администрацию Новосибирской области? Для составления общей картины нашего «борения» с коррупцией и его результатах? Это совсем неясно и вообще не просматривается в этих предложениях.

11.3. Разработка проектов ведомственных планов мероприятий в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, согласованных с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области

Разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции являются логическим продолжением антикоррупционной работы, начатой в Новосибирской области в рамках реализации административной реформы, и направлены на создание и внедрение комплексной системы превентивных мер противодействия коррупции в органах власти Новосибирской области. Учитывая повышенные коррупционные риски, именно в основных коррупционно опасных сферах регулирования в первоочередном порядке необходимо внедрять антикоррупционные ведомственные планы.

Проекты ведомственных планов мероприятий в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующиеся повышенными коррупционными рисками, разработаны на основании:

· Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ;

· Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»;

· Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ 25 октября 2005 г. за №1789-р;

· Примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ;

· программных и иных правовых документов Новосибирской области, в том числе в сфере противодействия коррупции, отражающих специфику деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

а также по результатам проведенного в рамках настоящего исследования:

· причини и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

· характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков;

· первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий;

· существующих в практике признаков коррупционного риска функций и полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

· основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками.

Проекты ведомственных планов мероприятий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования содержатся в приложении № 3 к отчету.

Приложения

Приложение № 1. Проект Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы

Проект

ГУБЕРНАТОР НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от «___» _____ 20__ г. № ___

Об утверждении областной целевой программы

«Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы»

В соответствии с Программой по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы, утвержденной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. №127-р, Планом противодействия коррупции, утвержденным распоряжением Губернатора Новосибирской области
от 26 сентября 2008 г. № 241-р, в целях снижения уровня коррупции при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг исполнительными органами государственной власти Новосибирской области гражданам и организациям, устранения причин и условий, порождающих коррупцию в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, постановляю:

1. Утвердить прилагаемую областную целевую программу «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы» (далее - Программа) .

2. Рекомендовать главам муниципальных образований Новосибирской области разработать и утвердить соответствующие программы противодействия коррупции на 2009 - 2012 годы. (утвержденные Программы направить в ДОУ (ДСУиП?), ежеквартально (или за полугодие??) проводить анализ хода реализации Программы, результаты анализа направлять в ДОУ (ДСУиП) для обобщения не позднее 5 числа месяца, следующего за отчетным кварталом. )

3. Контроль за исполнением Постановления возложить на ________________.

В.А. Толоконский

Утверждена Постановлением Губернатора Новосибирской области от «___»_________200__г. № _____

ОБЛАСТНАЯ (???) ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА

«Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009- 2012 годы»

1. Характеристика проблемы

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, Программы по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы (она же кончилась!), утвержденной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 24 апреля 2007 г. № 127-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции в государственных органах, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

С учетом того, что коррупция в Российской Федерации достигла высокого уровня, при котором она нарушает принципы равенства и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие страны и препятствует повышению эффективности государственного управления, необходимы осуществление программных мер по созданию правовых и организационно-управленческих антикоррупционных механизмов в рамках проводимой в России административной реформы, разработка комплексов антикоррупционных мероприятий в отдельных отраслях экономики.

В Новосибирской области уделяется пристальное внимание вопросам противодействия коррупции, разработке механизмов государственного регулирования в коррупционно-опасных сферах деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области. Антикоррупционная политика Новосибирской области представляет собой целенаправленную деятельность по предупреждению, пресечению и искоренению коррупции, важной частью которой является настоящая Программа. (А у нас в Программе в конечных целях заявлено только – снижение уровня коррупции…)

Основные мероприятия Программы направлены на создание в Новосибирской области эффективных условий для недопущения коррупции, формирование и применение нормативной правовой базы антикоррупционной направленности, разработку механизмов предотвращения, выявления и устранения коррупции. (А у нас в Программе (гл. 2 Цели и задачи) в конечных целях заявлено – снижение уровня коррупции…)

Требуется методическая и целенаправленная работа по оценке коррупционных рисков и ранжированию их по степени распространенности, выявлению наиболее вероятных зон коррупционных рисков в разных сферах деятельности государственных органов Новосибирской области, осуществлению антикоррупционных мероприятий при проведении конкурсов по размещению государственного заказа, при решении вопросов государственной гражданской службы, вовлечению гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики.

Программа разработана в целях расширения и конкретизации мероприятий антикоррупционной направленности, предусмотренных:

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

Уголовным кодексом Российской Федерации;

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2007 г. № 885 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»;

Распоряжением Правительства Российской Федерации
от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»;

Национальным планом противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации от 31 июля 2008г. № Пр-1568.

Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции в Новосибирской области являются необходимыми элементами реализации административной реформы на уровне субъекта Российской Федерации.

Использование программного метода в целях предупреждения коррупции позволит снизить коррупционные риски в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, а также позволит использовать централизованный механизм координации осуществления антикоррупционных мероприятий во взаимосвязи с другими мероприятиями, проводимыми в рамках административной реформы в Новосибирской области в 2009 - 2012 годах.

2. Цели и задачи Программы

Целями Программы являются:

· снижение уровня коррупции при исполнении исполнительными органами государственной власти Новосибирской области государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям;

· устранение причин и условий, порождающих коррупцию в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Для достижения указанных целей требуется решение следующих задач:

· измерение и оценка существующего уровня коррупции, а также измерение уровня снижения коррупции, достигаемого по годам реализации Программы;

· выявление причин и условий, порождающих коррупцию в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

· повышение риска коррупционных действий и потерь от их совершения для должностных лиц;

· увеличение выгод от действий в рамках законодательства и в соответствии с общественными интересами для должностных лиц;

· формирование антикоррупционного общественного сознания, характеризующегося нетерпимостью государственных служащих, граждан и организаций к коррупционным действиям;

· предупреждение коррупционных правонарушений;

· обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Новосибирской области;

· мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;

· вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;

· содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупционных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации.

3. Система программных мероприятий

3.1. Организационные меры по созданию механизмов реализации антикоррупционной политики (подготовительные мероприятия)

3.1.1. Определение уполномоченного органа по противодействию коррупции Новосибирской области

Согласно Примерной программе противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития Российской Федерации, в каждом субъекте Российской Федерации должны быть созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, а также возложены на подразделения по вопросам государственной службы и кадров полномочия по противодействию коррупции, предусматривающие осуществление координации антикоррупционной политики и контроля за ее проведением.

Постановлением Администрации Новосибирской области от 9 апреля 2007г. № 36-па образована комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в администрации Новосибирской области, утвержден ее состав, определен порядок работы.

Полномочия по противодействию коррупции за подразделениями по вопросам государственной службы и кадров не закреплены. Следовательно, необходимо возложить полномочия по противодействию коррупции на подразделение по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти Новосибирской области (Департамент организации управления Администрации Новосибирской области), а в иных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области – на соответствующие структурные подразделения.

Таким образом, первоочередным организационным мероприятием должно стать определение на уровне Новосибирской области уполномоченного органа по противодействию коррупции.

Основными функциями Комиссии и Уполномоченного органа по противодействию коррупции станут:

· выявление причин и условий коррупции, в том числе, способствующих незаконному расходованию бюджетных средств, выработка мероприятий по их устранению; Разве причины и условия неизвестны??

· сбор и анализ информации о признаках и фактах коррупционной деятельности, юридическая оценка и выработка мер по их устранению;

· информирование правоохранительных органов о возможных фактах коррупции в органе исполнительной власти Новосибирской области;

· обеспечение участия в управлении реализацией Программой представителей гражданского общества, в том числе экспертных и научных организаций;

· разработка и ведение перечня коррупциогенных должностей государственной службы в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области; КТО??? И в каком виде, от имени кого будет вести этот перечень?? И что с ним делать??

· организация системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области; КТО???

· обеспечение внедрения технических мер контроля за исполнением должностными лицами исполнительных органов государственной власти Новосибирской области своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы; КТО и на какой правовой основе???

· проверка персональных данных представляемых кандидатами на государственную гражданскую службу, проверка на наличие судимости, соответствия действительности декларации о доходах, наличия конфликта интересов; КТО будет делать? Комиссия???

· подготовка не реже одного раза в полугодие обобщенных справок и докладов Губернатору Новосибирской области о принимаемых мерах по совершенствованию законодательства Новосибирской области о противодействии коррупции; КТО??? И не часто ли менять законы ???

· организация проведения антикоррупционного мониторинга; КТО??? Где система?? Её еще нет , надо создавать.

· обеспечение интенсивного взаимодействия с другими исполнительными органами государственной власти Новосибирской области по вопросам реализации Программы;

· иные функции, связанные с реализацией настоящей Программы.

3.1.2. Определение основных направлений деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, и утверждение перечня исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками

Исходя из признаков и факторов коррупционных рисков, обуславливающих коррупционные проявления, необходимо определить основные направления (сферы) деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующиеся повышенными коррупционными рисками, а также установить перечень конкретных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками.

Указанное позволит определить в отношении каких органов власти и каких полномочий необходимо сконцентрировать усилия и внедрять механизмы противодействия коррупции, предусмотренные программными мероприятиями, в первоочередном порядке.

3.1.3. Утверждение перечня коррупциогенных должностей

В целях установления коррупциогенно узких мест в органах исполнительной власти Новосибирской области и выявлении лиц, должностные обязанности которых характеризуются повышенными коррупционными рисками, необходимо разработать и утвердить перечни коррупциогенных должностей.

Перечни коррупциогенных должностей включают в себя должности государственной гражданской службы Новосибирской области, замещение которых связано с:

· непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

· осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

· подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

· подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

· подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

· осуществлением регистрационных действий;

· подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

· подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Перечни коррупциогенных должностей (какого уровня?? Руководители и замы? Специалисты?) утверждаются актами руководителей соответствующих государственных органов по согласованию с Уполномоченным органом по противодействию коррупции. (И куда направляются для использования ?).

Перечни позволяют локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции в отношении должностных лиц, замещающих коррупциогенные должности, механизмов внутреннего контроля (раздел 3.6.) и технических средств контроля (раздел 3.9. настоящей Программы). (Кому позволяют??)

Уполномоченный орган должен каждые полгода пересматривать сформированные перечни коррупциогенных должностей в целях поддержания их в актуальном состоянии. Для каких целей и главное в каком порядке используется этот перечень?? Полная неясность!! Далее - разве за полгода что-то существенно изменится по выше приведенными признаками коррупциогенности?? Кроме того – противоречие: перечень утв-ся руководителем ОИОГВ, а пересматривается – Уполномоч. Органом???

3.2. Организация проведения на постоянной основе внутренней и внешней экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции

Противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по исключению из нормативных правовых актов норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность совершения коррупционных сделок.

Для внедрения на постоянной основе проведения внутренней и внешней экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции, должна быть разработаны соответствующие Методические рекомендации, которые должны быть утверждены нормативным правовым актом Новосибирской области. (Эти МР или их проект должны быть уже разработаны в соотв. с ТЗ на эту работу.)

Наиболее актуальной представляется антикоррупционная экспертиза в отношении тех нормативных правовых актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия государственных служащих во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации данных полномочий, прежде всего, связанных с распределением и распоряжением бюджетными средствами, предоставлением льгот, выделением квот, лицензий, распоряжением государственным имуществом, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства, предпринимательства, здравоохранения и т.п.

С целью проведения такой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области государственно-правовой департамент Администрации Новосибирской области в соответствии с установленным порядком будет представлять на утверждение Губернатору Новосибирской области перечень нормативных правовых актов Новосибирской области, требующих в первоочередном порядке проведения антикоррупционной экспертизы. Так надо, наверное, изначально организовать и провести экспертизу существующих документов и параллельно запускать такую работу по проектам новых документов??

3.3. Совершенствование организации деятельности по размещению государственных заказов

В целях реализации данного направления в Новосибирской области должна быть продолжена работа по оптимизации процедур закупок для государственных нужд. В частности, необходимо реализовать:

· меры по установлению процедур, позволяющих проводить мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночного уровня;

· меры по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

Контроль соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» осуществляется Департаментом финансов и налоговой политики Новосибирской области.

Для внедрения постоянного мониторинга соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Департаментом финансов и налоговой политики Новосибирской области будет разработана методика и административный регламент проведения такого мониторинга, в том числе – проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области. А кто будет проводить мониторинг? Куда выводы пойдут?

Информация о результатах мониторинга соблюдения требований закона будет регулярно размещаться на официальном Интернет-сайте Администрации Новосибирской области.

3.4. Разработка и внедрение ведомственных планов (программ) противодействия коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования

Постановлением Администрации Новосибирской области от 24 марта 2008 г. № 70-па утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Новосибирской области

В рамках ведомственных планов (программ) противодействия коррупции должны быть приняты меры по реализации настоящей Программы применительно к основным коррупционно опасным сферам:

· размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

· исполнение государственной функции по лицензированию;

· предоставление государственных услуг в области образования;

· предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

· предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

· управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

· природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

· исполнение государственной функции по строительному надзору;

· государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

· исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

· исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

· исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

· государственное регулирование тарифов (цен);

· государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

В рамках ведомственных (планов) программ противодействия коррупции будут приниматься меры по реализации настоящей Программы применительно к сфере правового регулирования каждого исполнительного органа государственной власти Новосибирской области с учетом специфики характерных для его деятельности коррупционных факторов.

Разрабатываемый исполнительным органом государственной власти Новосибирской области план (программа) противодействия коррупции в обязательном порядке подлежит согласованию с Уполномоченным органом по противодействию коррупции.

Нужен НПА по запуску процедуры обязательной разработки ВЦП в этих ОИОГВ. На какой период будут эти ВЦП??? А механизм контроля или мониторинга выполнения таких программ ?? Где-то концентрируются эти ВЦП?? Кто-то сводит?? Что в результате будет??

3.5. Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, замещающих коррупциогенные должности

Противодействие коррупции будет эффективным только тогда, когда специальные мероприятия по ограничению коррупции будут приводить к существенному повышению риска вступления в коррупционные отношения, как со стороны должностных лиц, так и со стороны граждан.

Таким механизмом дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих может служить возможность создания в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области собственных систем внутреннего контроля, основанных на механизме служебных проверок. КТО и КАК?? Централизованно или в ОИОГВ? Сейчас, в условиях возможных сокращений? И вообще – как представить картинку, чтобы подчиненный контролировал или служебно проверял своего начальника????

В отношении государственных гражданских служащих Новосибирской области, замещающих коррупциогенные должности, контроль будет осуществляться в плановом порядке КЕМ??, а в отношении иных государственных гражданских служащих на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, а также публикаций в средствах массовых информаций. А может просто напросто при приёме на работу на должности по утвержденному списку брать с ИМЯРЕКА что-то в виде подписки и последствиями коррупционного поведения??? Как было раньше – формы допуска или о не разглашении гостайны или секретов??

С этой целью в Новосибирской области разрабатывается система мероприятий по целенаправленному сбору, фиксации и детальному рассмотрению данных (Кем??), свидетельствующих о фактах коррупции. Информация о коррупционных проявлениях должна немедленно поступать в Комиссию для рассмотрения выявленных фактов коррупции. Данный механизм будет утвержден нормативным правовым актом Новосибирской области.

В первоочередном порядке процедуры внутреннего информирования планируется закрепить (Кем и как, каким документом???) в исполнительных органах государственной власти, признанных по результатам мониторинга исполняющими наиболее коррупциогенные полномочия:

· размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

· исполнение государственной функции по лицензированию;

· предоставление государственных услуг в области образования;

· предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

· предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

· управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

· природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

· исполнение государственной функции по строительному надзору;

· государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

· исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

· исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

· исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

· государственное регулирование тарифов (цен);

· государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

Отдельным направлением внутреннего контроля должна стать система постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе выборочного анализа справок (деклараций) о доходах и имуществе, принадлежащем должностным лицам на праве собственности, а также организация анализа стиля жизни тех должностных лиц, в отношении которых имеются жалобы граждан и организаций, негативные публикации в средствах массовой информации. КТО это делает и КАК ?? А правовая основа для этого??

Создание системы постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц будет осуществлено Уполномоченным органом по противодействию коррупции. План внедрения механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, замещающих коррупциогенные должности, будет утвержден Администрацией Новосибирской области, в структуру которой входит Уполномоченный орган по противодействию коррупции.

Для существенного снижения возможностей коррупционного поведения при исполнении государственных функций (в частности, функций контроля и надзора), а также при предоставлении государственных услуг возможно использование современных технологий, позволяющих получать дополнительную информацию об исполнении государственным гражданским служащим Новосибирской области своих должностных обязанностей. В этих целях могут использоваться средства видеонаблюдения в местах предоставления государственных услуг, где происходит прием и непосредственный контакт с заявителями. А КТО будет видеонаблюдать??? И куда и КАК будет «подшиваться» это видео?? А есть ли федеральный НПА по легитимности введения видеонаблюдения?? И кто тогда пойдет на такую работу (хоть руководитель хоть исполнитель), чтобы целый день сниматься на это ТВ??

Порядок использования технических средств контроля в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области будет разработан Уполномоченным органом по противодействию коррупции и утвержден постановлением Администрации Новосибирской области. (А на это право у Уполномоч. органа есть или будет?? И на основании чего??)

В административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг необходимо закрепить возможность личного взаимодействия с заявителем только в определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств. (Это может быть только на основании федерального НПА!!! Где он?)

При назначении на коррупциогенную должность государственный гражданский служащий Новосибирской области должен быть письменно проинформирован о возможном применении при исполнении им своих должностных обязанностей специальных технических средств контроля. (А как насчет ЕГО согласия насчет работы под «софитами»??? Может он просто повернется и уйдет?? )

3.6. Установление обратной связи с получателями государственных услуг

В исполнительных органах государственной власти Новосибирской области должны быть разработаны соответствующие административные регламенты рассмотрения обращений и жалоб граждан, связанных с коррупционными фактами, с которыми они столкнулись при взаимодействии с органами государственной власти и их должностными лицами. Положения этого регламента должны предусматривать дополнительные гарантии гражданам, установленные Федеральным Законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Для сбора указанной информации должен быть создан интерактивный канал взаимодействия с заявителями (Интернет, электронная почта), организуется «телефон доверия», определяется порядок обработки поступающих сообщений о коррупционных инцидентах в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

В Новосибирской области на базе Уполномоченного органа по противодействию коррупции создается и на постоянной основе действует «горячая линия» для сообщений о фактах коррупции.

Процедура функционирования «горячей линии» и процедура принятия решений по фактам, сообщаемым абонентами «горячей линии» утверждается Комиссией.

Комитетом по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора области будет проводиться ежемесячный анализ жалоб и обращений граждан с точки зрения наличия сведений о фактах коррупции и проверки таких фактов. Зачем дублировать??? «Горячая линия» – в Уполномоч. Органе (скорее всего ДОУ), а анализ ведет Комитет?? Надо устранить это противоречие?

Департамент информации администрации Новосибирской области организует ведение учета критических публикаций в средствах массовой информации о деятельности должностных лиц исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, проведение мониторинга информации, содержащей факты коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, распространенной средствами массовой информации. И куда и для каких целей пойдет собранная информация??

В рамках данного направления Программы Департаментом информации Администрации Новосибирской области будет инициирован общественный диалог на тему: «Как гражданское общество может противодействовать коррупции» с привлечением к диалогу как можно большего числа людей, живущих на территории Новосибирской области.

Уполномоченным органом по противодействию коррупции должна быть создана система мониторинга (сбора, анализа и учета) коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, в том числе путем проведения опросов на официальном Интернет-сайте Администрации Новосибирской области, а также с использованием электронной почты, телефонных звонков и sms от лиц и организаций, имевших удачный или неудачный опыт взаимодействия с указанными органами, их структурными подразделениями, подведомственными организациями.

3.7. Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих, граждан и организаций

В рамках реализации данного направления планируется создание и внедрение системной программы этического образования государственных гражданских служащих Новосибирской области в форме семинаров и тренингов. Её основная задача – формирование у государственных служащих осознания важности и ответственности государственной службы как формы служения обществу и государству, разъяснение государственным служащим вопросов административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения и преступления, основных положений международного, федерального и регионального законодательства по противодействию коррупции, ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления, формирование ясного представления о действиях и проявлениях в деятельности государственных служащих, рассматриваемых как коррупционные.

В этих целях на систематической основе Департаментом организации управления Администрации Новосибирской области будут организованы семинары и тренинги для сотрудников администрации Новосибирской области и иных исполнительных органов государственной власти области, которые так же будут включать в себя элементы этического и правового образования. (А вновь назначаемых руководителей и их заместителей, нач. отделов – тоже будут учить??) Указанные мероприятия будут проводиться также и для сотрудников подведомственных организаций, предоставляющих государственные услуги (государственные унитарные предприятия области и государственные учреждения области). Целесообразно проведение публичных информационных мероприятий для различных целевых групп граждан и предпринимателей – получателей государственных услуг.

С целью формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих Комиссией будет организована разработка и утверждение Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области.

Кодекс этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области должен представлять собой систематизированный перечень нравственных, моральных требований к гражданским служащим, ориентирующих их в поведенческих действиях и выступающих в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения гражданских служащих. (А может не МУДРИТЬ с обучением ВЗРОСЛОГО, (тем более на руководящую должность!!) госслужащего в сфере антикорр. поведения, а просто напросто при приёме на работу на должности по утвержденному списку знакомить ИМЯРЕКА с Кодексом и брать с него что-то в виде подписки о последствиях коррупционного поведения по соответствующим статьям УК??? Ну, к примеру, как раньше было, да и сейчас есть наверное, о неразглашении гостайны или секретов??)

Департаментом информации Администрации Новосибирской области будет осуществлено внедрение систематической публикации информационных материалов о вопросах коррупции, противодействия коррупции, ее влиянии на социально-экономическое развитие России и Новосибирской области, о результатах проведенных служебных проверок, обстоятельствах совершения коррупционных проступков и привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

С целью формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих, граждан и организаций Департаментом информации Администрации Новосибирской области на постоянной основе будет осуществлена организация следующих мероприятий:

· пресс-конференций, брифингов, «круглых столов», «прямых линий» по вопросам противодействия коррупции с участием руководителей исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

· публикации цикла статей, репортажей в средствах массовой информации с рекомендациями о действиях граждан в случае нарушения их законных прав и интересов со стороны должностных лиц и государственных гражданских служащих Новосибирской области;

· социальной рекламы антикоррупционной направленности;

· конкурсов среди журналистов на лучшее освещение вопросов противодействия коррупции.

Содержание и ежегодный план реализации соответствующей информационной программы разрабатывается Департаментом информации Администрации Новосибирской области и утверждается Администрацией Новосибирской области. (А Комиссия или Уполномоченный орган где???) План подлежит опубликованию в средствах массовой информации Новосибирской области.

3.8. Обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области

Администрация Новосибирской области осуществляет подготовку и принятие нормативных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления гражданам информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. А почему не Уполномоченный орган ???)

С этой целью, а также для обеспечения информационной открытости и контроля за предоставлением государственных услуг и государственных функций в связи с запросом заявителя, администрация области в качестве необходимого элемента своего официального Интернет-сайта создает раздел, посвященный предоставлению государственных услуг. Не проще ли все это сразу закрепить за Уполномоченным органом и ввести в его компетенцию?? И вообще – мы ведь создаем Интернет-портал госуслуг??

Кроме того, в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, на официальном Интернет-сайте администрации Новосибирской области и сайтах исполнительных органов государственной власти размещается информация об их деятельности, в том числе о готовящихся проектах нормативных правовых актов, включая проекты административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, с целью их публичного обсуждения и получения максимального количества замечаний и рекомендаций по данным проектам. (Здесь тогда нужно прописать и механизм работы с замечаниями, устранением этих замечаний или отклонений, кто и как принимает решение по предложениям и т.д. Иначе получим столько всего, и загрузимся работой по их анализу, что не выпустим ни одного НПА.)

В целях повышения прозрачности и открытости органов государственной власти должны быть осуществлены меры по обеспечению размещения в информационных системах общего пользования сведений о фактах привлечения к ответственности должностных лиц и государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Новосибирской области за правонарушения, связанные с использованием служебного положения, а также по опубликованию сводного отчета о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Новосибирской области. (Думаю что это компетенция только Уполномоченного органа, очень сомневаюсь, что ОИОГВ будет это «выносить из избы», да еще про своего начальника или зама…).

3.9. Введение процедуры обоснования целесообразности и эффективности введения новых государственных функций

Коррупционные проявления часто основаны на выполнении органами государственной власти функций, не имеющих достаточных правовых оснований и, в связи с этим, отсутствием их детальной регламентации.

Для предотвращения появления таких избыточных функций исполнительных органов государственной власти в Новосибирской области необходимо будет законодательно закрепить процедуру публичного доказательства (обоснования) органами целесообразности введения мер государственного регулирования какой-либо деятельности, исходя из презумпции нецелесообразности необоснованного расширения сферы государственного регулирования. Порядок обоснования целесообразности и эффективности введения новых государственных функций будет разработан государственно-правовым департаментом администрации области и утвержден нормативным правовым актом Новосибирской области.

До введения новой регулирующей функции орган должен будет обосновать, что достижение цели невозможно рыночными методами или саморегулированием. Введение процедуры обоснования целесообразности новых мер государственного регулирования резко сократит число вновь принимаемых избыточных функций, уменьшит совокупные издержки граждан и организаций на осуществление какой-либо деятельности, повысив тех самым их конкурентоспособность.

3.10. Внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, позволяющих сократить причины и условия, порождающие коррупцию

В рамках реализации данного направления должна быть обеспечена максимальная автоматизация административно-управленческих процессов с целью сокращения непосредственных контактов государственных гражданских служащих с гражданами и организациями при осуществлении государственных функций и предоставлении государственных услуг.

Развитие информационно-коммуникационных технологий будет осуществляться путем развития межведомственного электронного взаимодействия между различными органами власти, внедрения дистанционного механизма предоставления государственных услуг, выполнения отдельных административных действий или административных процедур в рамках предоставления государственных услуг (запись на прием по телефону либо с использованием электронной почты, прием заявления, принятие решения по заявлению, информирование заявителя о результатах рассмотрения и др.) либо информации о них, разработки плана перевода части государственных услуг в технологии дистанционного предоставления.

Внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий также должно включать в себя создание системы информационного взаимодействия с подразделениями правоохранительных органов, занимающимися вопросами противодействия коррупции.

3.11. Проведение анализа и мониторинга коррупции в Новосибирской области

Одним из важнейших направлений реализации антикоррупционной политики в Новосибирской области является осуществление мониторинга эффективности мер по противодействию коррупции Новосибирской области. Под антикоррупционным мониторингом, в данном случае, понимается наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер по реализации антикоррупционной политики. КТО ведет и организует??

Регулярные обследования уровня коррупции являются источником данных о факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, и помогают выработать адекватные антикоррупционные меры. Измерение коррупции с последующим опубликованием результатов может служить средством вовлечения населения в исполнение антикоррупционной политики: опубликованные результаты обследований привлекают и усиливают внимание общества к опасности коррупции, помогают формировать нетерпимое отношение к проявлениям коррупции. Оперативный мониторинг результатов реализации антикоррупционных мер позволяет своевременно корректировать содержание мер, распределение ресурсов между ними.

В целях осуществления такого мониторинга должна быть разработана и утверждена методика проведения ежегодных комплексных и фокусных исследований коррупции в органах исполнительной власти Новосибирской области. (Кем??)

Департаментом экономики и планирования администрации Новосибирской области будет осуществлена организация проведения социологических исследований по оценке гражданами и бизнес сообществом уровня коррупциогенности органов государственной власти области и привлечения на конкурсной основе организаций для проведения мониторинга показателей результативности реализации мероприятий Программы.

3. Описание ожидаемых результатов реализации Программы
(эффективность Программы)

Основным социально-экономическим эффектом от внедрения механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области является повышение эффективности государственного управления, укрепление гражданского общества, а именно:

· снижение уровня коррупции и внедрение действенных механизмов, препятствующих возникновению и развитию коррупции;

· укрепление доверия граждан к органам власти и управления;

· обеспечение верховенства закона;

· снижение издержек на ведение бизнеса и соответствующее повышение конкурентоспособности и снижение стоимости товаров и услуг, включая сокращение посреднических рынков в области предоставления государственных услуг;

· повышение инвестиционной привлекательности Новосибирской области.

Важнейшими индикаторами и показателями результативности выполнения Программы станут:

· доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции; КТО и как учитывает?

· количество проектов нормативных правовых актов Новосибирской области, прошедших внутреннюю антикоррупционную экспертизу; КТО считает??

· количество проектов нормативных правовых актов Новосибирской области, прошедших независимую антикоррупционную экспертизу; КТО считает??

· уровень доверия населения к органам власти и управления; КТО считает??

· уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг;

· оценка (восприятие) коррупционности государственных органов, должностных лиц, гражданами и организациями;

· степень информированности населения области о ситуации с коррупцией в Новосибирской области и мерах антикоррупционной политики. КТО считает??

5. Сроки и этапы реализации Программы

Срок реализации Программы – 2009- 2012 годы.

Первый этап реализации Программы – 2009 год: разработка и приятие необходимого нормативного правового и методического обеспечения.

Второй этап реализации Программы – 2010 - 2012 годы: реализация основных мероприятий программы.

6. Ресурсное обеспечение Программы

Источниками финансирования Программы являются средства бюджета Новосибирской области, а также средства федерального бюджета на проведение административной реформы в случае победы в конкурсном отборе для оказания поддержки проведения административной реформы. Финансирование мероприятий Программы из бюджета Новосибирской области будет осуществляться за счет текущего финансирования органов исполнительной власти Новосибирской области. Расходы наверняка не предусмотрены в бюджетах ГРБС 2009 года!!! Будут возражения ОИОГВ!

7. Система управления, механизмы реализации
и контроль за реализацией Программы

Для каждого из мероприятий, предусматриваемых Программой, разрабатывается нормативно-правовая база Новосибирской области.

Все мероприятия реализуются как на основании методик, разработанных на федеральном уровне, так и на основе разрабатываемой областной методической базы.

Для каждого вида мероприятий разрабатывается план организационных действий с указанием конкретного вида деятельности, ответственного органа или лиц, сроков реализации, необходимых для осуществления того или иного мероприятия.

Программа содержит перечень первоочередных мер по противодействию коррупции в Новосибирской области - План мероприятий Программы противодействия коррупции в Новосибирской области на 2008 - 2010 годы (приложение), который не является исчерпывающим, может изменяться, уточняться и дополняться, что оформляется соответствующим нормативно-правовым актом Новосибирской области об изменениях в Программу.

8. Целевые индикаторы Программы по этапам реализации Программы

КТО ЭТО СЧИТАЕТ??

Приложение к областной целевой Программе «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы»

План реализации мероприятий Программы

1. По моему надо ввести колонку, КУДА идет результат выполнения мероприятия

2. Надо определиться и по участию ОМСУ в этой работе

Приложение № 2 Методические рекомендации проведения внутренней антикоррупционной экспертизы, а также внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области

Методические рекомендации проведения внутренней антикоррупционной экспертизы, а также внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области

1. Общие положения

1.1. Настоящие Методические рекомендации определяют наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Новосибирской области, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии нормативных правовых актов.

Под коррупцией в целях настоящих Методических рекомендаций понимается неправомерное использование должностным лицом, государственным служащим, сотрудником иной организации, наделенной в установленном порядке правом исполнения полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, своего статуса для получения ненадлежащей выгоды (незаконного обогащения, незаконного получения различных услуг) либо в иных личных целях.

Коррупционными факторами признаются положения нормативных правовых актов и их проектов (в том числе дефекты норм и правовые формулы), которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативного правового акта, в том числе могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, допускать или провоцировать их.

Нормы (нормативные правовые акты, их проекты), содержащие коррупционные факторы, признаются коррупциогенными нормами (нормативными правовыми актами, их проектами).

К типичным коррупционным факторам относятся коррупционные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актов и их проектах, независимо от предмета их регулирования, и, безусловно, или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.

Основная цель применения настоящих Методических рекомендаций – снижение (преодоление) коррупциогенности нормативных правовых актов за счет предупреждения, выявления и устранения выявленных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

1.2. Для целей настоящих Методических рекомендаций выделяют:

а) типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти

Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.

К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

б) типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов

Данные типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела – отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае "устранения" нормативного правового акта от регулирования, так и при не включении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.

в) типичные коррупционные факторы системного характера

В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.

К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; "навязанная" коррупциогенность.

г) проявления коррупциогенности

В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.

2. Основные правила проведения экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность

Эффективность экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выявления таких положений (далее также – экспертиза проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность) определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов.

Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы нормативных правовых актов их проектов на коррупциогенность необходимо соблюдать следующие правила.

2.1. Экспертизу коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта (проекта) и изложение его результатов необходимо проводить единообразно – в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, предложенной в Таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности (прилагается).

2.2. Каждая норма нормативного правового акта (проекта) должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого типичного коррупционного фактора и проявления коррупциогенности.

2.3. Каждый типичный коррупционный фактор и проявление коррупциогенности должны быть проверены на их присутствие/отсутствие в каждой норме нормативного правового акта (проекта).

2.4. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.

2.5. Любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупционный фактор, проявление коррупциогенности должны быть устранены из нормативного правового акта (проекта) путем устранения или коррекции содержащей их нормы.

В рамках анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта), проводимого непосредственно его разработчиками, это правило выполняется самими разработчиками.

По результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) эта работа проводится на основе заключений в порядке, установленном для разработки и принятия (утверждения) соответствующих нормативных правовых актов.

2.6. Выявленные в ходе анализа нетипичные положения, которые могут способствовать коррупции, указываются в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными.

3. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности

В ходе экспертизы нормативного правового акта (проекта) на коррупциогенность подлежат выявлению и устранению следующие типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности:

3.1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти

3.1.1. Широта дискреционных полномочий

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенной свободы усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти (их должностные лица) обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.

Коррупциогенным признается необоснованное расширение дискреционных полномочий. Существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения государственного гражданского служащего. К таким сегментам относятся:

Первое. Сроки принятия решения. Поскольку нередко бывает трудно точно определить срок, в который служащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.

Второе . Условия (основания) принятия решения. У должностного лица, как правило, всегда есть право выбора для принятия одного из двух вариантов управленческого решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения (действия, бездействия) должен фиксировать закон, а не подзаконный нормативный правовой акт.

Третье. Параллельные полномочия порождают коррупциогенность норм, поскольку устанавливают:

дублирующие полномочия разных должностных лиц в рамках одного государственного органа или различных государственных органов;

ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.

Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса – эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативных правовых актах согласования, не концентрируется ли принятие решения в одних руках и т.д.

Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный орган власти, а не заявитель.

3.1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа государственной власти при помощи формулировок «вправе», «может». Это относится к любым видам полномочий – регистрационным, разрешительным, контрольно-надзорным, нормотворческим.

Для органа публичной власти право и обязанность образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Именно через единство права и обязанности органа публичной власти понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Более того, само должностное лицо, государственный служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения определенных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношениях заявительного характера напрямую способствует коррупции.

Вышеизложенное не означает, что у органа публичной власти (должностного лица, государственного служащего) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления).

На наличие данного фактора указывают формулировки «орган вправе», «орган может», «орган реализует свое право на» и аналогичные им.

3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения – одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь наблюдается прямая зависимость успешности ее решения от квалификации специалиста (эксперта). Не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой.

Как правило, обнаружить данный типичный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган власти необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом государственной власти.

Коррупциогенность присутствует, если такой перечень:

открытый, т.е. не является исчерпывающим;

содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;

содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

В последнем случае коррупциогенность можно снизить, если механизм проверки действительности сведений заранее известен и очевиден для заявителя (например, в нормативном правовом акте установлено, что представленные сведения проверяются в течение определенного времени путем запросов информации из органов государственной власти – налоговой инспекции, милиции и пр.).

3.1.4. Злоупотребление правом заявителя.

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

На данный фактор может указывать предоставление заявителю права свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.

3.1.5. Выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Само по себе изменение объема прав – один из методов правового регулирования, диктуемый той или иной необходимостью, а потому не может оцениваться с точки зрения коррупциогенности. Проблема в том, что в отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными, а льготы и привилегии получаться именно теми, кому они адресованы.

Коррупциогенным может быть само установление того или иного запрета, предоставление государственному органу или должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии (нормативные или индивидуальные). Именно поэтому данный фактор связан с широтой дискреционных полномочий или подзаконного нормотворчества. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

Оценка объема изменения прав с точки зрения коррупциогенности требует высокой квалификации специалиста и эксперта. Этот типичный коррупционный фактор почти всегда встречается в сочетании с другими – такими как определение компетенции по формуле «вправе», широта дискреционных полномочий, завышенные требования к лицу, юридико-лингвистическая коррупциогенность.

3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

Часто речь идет не о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, а о принятии органом исполнительной власти области собственных правовых актов. Имеют место случаи, когда подзаконные нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Закон, оставляя регулирование отношений органу исполнительной власти, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан и юридических лиц. Среди таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы.

Этот типичный коррупционный фактор может быть выявлен в полной степени, когда специалист (эксперт) не огранивается текстом анализируемого нормативного правового акта, а проверяет нормативный правовой, принятый на его основе. При этом необходимо оценить содержание и форму акта.

Законодательный акт, как и нормативный правовой акт органа исполнительной власти, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов органами исполнительной власти области). Свобода локального нормотворчества может свидетельствовать о невыполнении органом власти собственных регулирующих функций, что позволяет органам исполнительной власти принимать свои правовые акты. А коррупциогенные локальные акты провоцируют неправомерные действия.

На наличие данного фактора проверяются бланкетные нормы.

3.1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Перед экспертом (специалистом) не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

3.1.8. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции. Компетенция некоторых органов исполнительной власти может устанавливаться непосредственно в законе. Процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации довольно подвижен, доказательством чего служат многочисленные изменения, вносимые в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня. Если такой нормативный правовой акт содержит коррупциогенные нормы, это позволяет должностному лицу, служащему извлекать «ренту» из реализации тех полномочий, за которые он ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные» услуги взамен порядка, установленного другим актом.

Для обнаружения данного коррупционного фактора специалисту (эксперту) необходимо проанализировать статутный документ, определяющий компетенцию органа исполнительной власти области в установленной сфере. После этого требуется оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (его отдельных норм) находится в рамках его компетенции. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» может сочетаться с другими коррупционными факторами, в частности с нормативными коллизиями.

3.1.9. Заполнение законодательных пробелов подзаконным актом.

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Таким путем сформировалось «указное» право Президента Российской Федерации, когда данными нормативными правовыми актами учреждались новые для России нормы и конструкции. Данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время. Например, основные положения Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» вошли в текст Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Часто совершение этого вынужденного шага обусловлено длительностью законодательного процесса. Вместе с тем, субъекты правоприменения получают возможность руководствоваться нормативными правовыми актами, в разработке которых они принимают участие. Поэтому в данном случае нельзя упускать коррупционный аспект этого явления.

Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

Для обнаружения данного типичного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.

3.2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

3.2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. Пробел означает возможность его произвольного «наполнения» на практике.

Коррупциогенность появляется, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, касающиеся реализации закрепленной за органом функции и т.д. Такое «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих и совершения ими действий (бездействия) по собственному усмотрению.

Для обнаружения пробела в правовом регулировании от специалиста (эксперта) требуется системный подход к антикоррупционной экспертизе нормативного правового акта. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи, закрепленные в вводной части нормативного правового акта, все ли они раскрываются и детализируются.

3.2.2. Отсутствие административных процедур.

Степень коррупционных рисков заметно понижается, если существует четкий порядок принятия решения (наличие административных процедур). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий органами исполнительной власти области можно при введении административных процедур – нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др.

Наличие в административных процедурах норм процессуального права не менее важно, чем учреждение в административных процедурах норм материального права. Поэтому неоправданно частое изменение порядка реализации полномочий, а также сроков для принятия решения или совершения определенного действия. При отсутствии административных процедур в законе, они могут определяться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти.

Данный фактор присутствует, если не определены порядок и сроки осуществления действия органом власти (государственным служащим).

3.2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов властных полномочий (в особенности разрешительных) предполагает наличие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на реализацию определенного права:

приобретение или аренда объекта государственной собственности;

права заключения договора на поставку товара для государственных нужд и т.д.

Но выбор этого потенциального получателя государственных услуг не может быть самопроизвольным или пристрастным. Использование конкурсных (аукционных) процедур, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, снижают вероятность применения должностным лицом субъективного подхода при принятии управленческих решений. Для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение этого гражданско-правового института.

Конкурсы и аукционы, проводимые органами государственной власти, как правило, являются открытыми характер. Вместе с тем, конкурсные (аукционные) процедуры отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по установленным критериям (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов – аукционной (конкурсной) комиссией.

Наименьшая степень коррупциогенности присуща открытым аукционам. Конкурсная же процедура более подвержена коррупциогенному влиянию, особенно при формулировании условий конкурса.

Основные требования к организации и проведению конкурсов (аукционов) определены статьями 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации, они конкретизируются в отраслевых законодательных актах – в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в Федеральном законе от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др.

Регламентация процедур торгов в нормативных правовых актах органов исполнительной власти (если закон это позволяет) может считаться полезной при условии нейтрализации всех иных коррупционных факторов (широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе» и др.). Если же в нормативном правовом акте, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться.

3.2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной области деятельности

Имеется в виду отсутствие специальных запретов и ограничений для должностных лиц, государственных служащих, осуществляющих деятельность в конкретных секторах государственного управления, наиболее подверженных риску коррупции. Этот фактор «идеологически» близок к такому фактору, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в обоих случаях непозволительно оставлять государственного служащего «один на один» с клиентом, никак не регламентируя правила поведения субъектов взаимоотношений. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из «презумпции подверженности должностного лица соблазну».

В содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права. Таким образом, установление запретов и ограничений – задача закона, а не подзаконного акта. Между тем, для преодоления коррупциогенности рекомендуется предусматривать в подзаконном нормативном правовом акте имеющиеся запреты и ограничения (хотя бы путем отсылочной нормы), а также проводить их детализацию в дозволенных законом пределах.

Для этого специалисту (эксперту) необходимо выявить:

наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения служащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями, т.к. без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать осуществление действий служащим в этой сфере;

закреплены ли в анализируемом нормативном правовом акте ограничения и запреты для служащего при осуществлении возложенных на него полномочий;

если необходимые правовые условия созданы, необходимо установить насколько, по мнению эксперта, они способны повлиять на мотивацию деятельности служащего (или повысить риск от совершения коррупционных проявлений для недобросовестного служащего);

каким образом нормативно описана подотчетность служащего, контроль за соблюдением запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

3.2.5. Отсутствие ответственности государственных служащих

Уголовная и административная ответственность должностного лица, государственного (муниципального) служащего могут устанавливаться только законом. Но в законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности служащего либо законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном законом порядке». Ответственность государственного (муниципального) служащего и должностного лица часто различается.

Необходимо проверить, закреплены ли в данном законодательном акте или в нормативном правовом акте, к которому есть «отсылка», меры ответственности за служебные нарушения, нарушения установленных нормами права ограничений и запретов. Меры ответственности должны быть соизмеримыми степени отклонения поведения государственного служащего от требований, предъявляемым к служащему в части запретов и ограничений. Специалист (эксперт) должен провести сопоставительный анализ анализируемых норм с нормами права, устанавливающими ответственности в законодательстве о государственной службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной.

Основания для привлечения к юридической ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой) соответствует. Формулировке «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны корреспондировать соответствующие положения Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При принятии нормативного правового акта органом исполнительной власти рекомендуется использовать возможности установления дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также применять другие «рычаги» реагирования на служебные нарушения (например, депремирование).

Последствия наличия данного коррупционного фактора часто осложняется еще одним «отягчающим» обстоятельством – отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действий государственных служащих во внесудебном порядке. Разумеется, действует общее правило о гарантиях судебного обжалования, но именно внедрение и расширение способов досудебного рассмотрения жалоб способно повысить дисциплину среди служащих.

3.2.6. Отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.

Этот типичный коррупционный фактор скорее считается общеполитическим недостатком. Его можно констатировать применительно почти к каждому нормативному правовому акту. В этом смысле законодательство Российской Федерации или отдельного субъекта Российской Федерации в целом можно считать коррупциогенным.

Тем не менее, специалисту (эксперту) стоит первоначально отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора. Если в нормативном правовом акте органа исполнительной власти, имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности данного органа, это существенно снижает коррупциогенность акта. В этой связи специалисту (эксперту) следует обратить внимание, отражены ли в нормативном правовом акте следующие моменты:

нормы, обеспечивающие информационную открытость деятельности органов исполнительной власти;

использование информационных технологий для обеспечения гласности деятельности органов исполнительной власти (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

возможность осуществления отдельных государственных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

нормы об отчетности органов исполнительной власти (их должностных лиц) перед населением и (или) общественными объединениями (например, публикация ежегодных отчетов);

нормы о парламентском контроле;

возможность осуществления общественных проверок данного органа исполнительной власти, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

3.2.7. Отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Положительным примером повышения информационной открытости на федеральном уровне является Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», а также разработка проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Однако официальная публикация – всего лишь необходимая стадия вступления нормативного правового акта в законную силу. На органе исполнительной власти лежит еще и обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных лиц, особенно актов, касающихся граждан и организаций (размещение на своем Интернет-сайте, оформление тематических стендов, выпуск буклетов и брошюр). Абсолютная норма транспарентного (прозрачного) управления – предоставление для ознакомления любого нормативного правового акта по просьбе заявителя, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне.

При организации конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд) или по приватизации государственного имущества каждый его участник должен знать правила и условия участия в торгах. Непредставление такой информации увеличивает вероятность возникновения коррупционных проявлений.

3.3. Типичные коррупционные факторы системного характера

3.3.1. Ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

На данный фактор может указывать объективная нецелесообразность принятия нормативного правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм проекта нормативного правового акта продекларированным им целям.

Для выявления данного типичного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов.

Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных. С теоретической точки зрения принятый нормативный правовой акт должен основываться на сочетании принципов законности и целесообразности (принятие акта имеет под собой законные основания и отвечает реальной потребности регулирования). Однако в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т.д. Другими словами, актуальность принятия такого нормативного правового акта выглядит сомнительной. В ряде случаев принятие «надуманного» нормативного правового акта может являться благоприятным условием для разработки и применения коррупционных схем.

3.3.2. Нормативные коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

Различаются несколько видов коллизий – коллизии содержательные, темпоральные, пространственные и иерархические. Идеальный путь правильного разрешения коллизии – применение закрепленных в законодательстве коллизионных принципов и норм. Таким образом, коллизионная норма – это правило выбора приоритетной нормы. Однако коллизионные нормы устанавливаются законодательством не всегда, а это значит, что ответственность за выбор приоритетной нормы переходит на правоприменителя.

Поэтому наличие коллизии в отдельной норме нормативного правового акта позволяет должностному лицу, государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность совершения коррупционных сделок, и потому является коррупционным фактором. В ряде случаев наличие нормативной коллизии позволяет виновному лицу уйти от юридической ответственности, которая строго формализована.

Неправомерное противоречие нормативного правового акта другому нормативному акту часто может быть пресечено только отменой коллизионной нормы. Однако в период действия этой нормы гипотетически могут быть совершены коррупционные сделки.

Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только нормативные правовые акты, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям, что требует высокой квалификации специалиста (эксперта).

При обнаружении коллизии норм специалисту (эксперту) необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет, то очевидно наличие коррупционного фактора.

В целях эффективной реализации настоящих Методических рекомендаций можно классифицировать коллизионные нормы на:

вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами различной юридической силы);

горизонтальные (между нормативными правовыми актами равной юридической силы);

внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

Более подробно будут рассмотрены наиболее показательные среди нормативных (правовых) коллизий. При выявлении любой другой коллизии, не иллюстрированной в настоящих Методических рекомендациях, специалист (эксперт) также отмечает ее в качестве типичного коррупционного фактора.

Специалист (эксперт), проводящий внутреннюю антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, должен учитывать результаты общей правовой экспертизы, устанавливающей его соответствие действующему законодательству.

Коллизия нормативного правового акта и Конституции Российской Федерации

Согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Соответственно, подобное противоречие будет наиболее явной и очевидной коллизией, которая встречается не часто. Многие из таких коллизий служат поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако в период действия нормативного правового акта, противоречащего Конституции, могут совершаться коррупционные сделки.

Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и закона

Нормативная коллизия может выражаться в противоречии анализируемого нормативного правового акта федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Новосибирской области.

Порой нормативный правовой акт предусматривает прямо противоположное правило поведения, изложенное в законе, существенно изменяя или дополняя его, либо при отсутствии в законе правила поведения формулирует его самостоятельно «вразрез» с целями и принципами закона.

Для исполнительных органов государственной власти Новосибирской области типичной может стать ситуация, когда нормативный правовой акт органа исполнительной власти области противоречит Федеральному закону. Подобная ситуация регулируется положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации:

в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации);

в случае противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти области, принятого в рамках собственной компетенции, федеральному закону, действует нормативный правовой акт Новосибирской области (ч.6 ст.76 Конституции Российской Федерации).

При проведении антикоррупционной экспертизы могут быть выявлены нормативные коллизии между законом и нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Новосибирской области. В результате общественное отношение, которое должно регулироваться законом, на практике оказывается урегулированным подзаконными нормативными правовыми актами. Создаются условия для «административного усмотрения» и использования служебного положения для совершения коррупционных сделок.

Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу

По отношению к актам органов исполнительной власти области большей юридической силой обладают Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления и распоряжения администрации области.

3.3.3. «Навязанная» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Так, законы Новосибирской области должны соответствовать федеральным конституционным законам и федеральным законам, которые могут оказаться коррупциогенными.

Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

Наличие этого коррупционного фактора наиболее часто встречается при использовании бланкетных и отсылочных норм, которые предоставляют широкие нормотворческие полномочия уполномоченному исполнительному органу государственной власти области. Таким образом, путем принятия подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются обязательные правила поведения, которые, в условиях наличия правовых пробелов в законе, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе «регулятором» общественных отношений.

Часто ситуация «навязанной» коррупциогенности возникает в связи с разработкой и утверждением административных регламентов, которые последовательно реализуют коррупциогенные нормы законов.

В случае обнаружения типичного коррупционного фактора «навязанной» коррупциогенности специалисту (эксперту) необходимо дать рекомендации по устранению коррупциогенных норм не только в анализируемом нормативном правовом акте, но и в «отраслевом» законе области как первоисточнике коррупциогенности.

3.4. Типичные проявления коррупциогенности

3.4.1. Несоблюдение требований формально-технического характера

В данном разделе объединены типичные проявления коррупциогенности формального, технического и процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку разработки, принятия, регистрации и опубликования.

Специалисту (эксперту) необходимо проверить, соблюдены ли необходимые формально-технические требования в анализируемом нормативном правовом акте, т.е. анализу подвергаются не содержание нормативного правового акта, а действия государственных служащих по его разработке и принятию, которые могут создавать условия для реализации коррупциогенных норм или указывать на коррупционные нарушения.

Специалист (эксперт), проводящий анализ коррупциогенности проекта нормативного правового акта, должен учитывать результаты юридико-технической экспертизы проекта данного нормативного правового акта.

3.4.2. Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Несоблюдение формы нормативного правового акта может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об «обходе» надлежащих должностных лиц при его принятии.

Это может выражаться в таких признаках, как:

подписание нормативного правового акта неуполномоченным лицом;

наличие подписи (визы) ненадлежащего лица;

отсутствие обязательной государственной регистрации нормативного правового акта;

принятие нормативного правового акта в форме письма или телеграммы,

нарушение установленной структуры и реквизитов нормативного правого акта.

Несоблюдение установленной формы «помогает» реализоваться коррупциогенным нормам, которые имеются в нормативном правовом акте.

3.4.3. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА исполнительного органа государственной власти.

Принятие нормативного правового акта происходит по определенной процедуре, которая предусматривает различные согласования, визы и пр. Нарушения порядка принятия могут выражаться в таких действиях, как:

принятие нормативного правового акта области без обязательного согласования (визы);

принятие нормативного правового акта без государственной экологической экспертизы, в случаях, когда ее проведение обязательно в силу закона;

принятие нормативного правового акта без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях;

нарушение внутреннего порядка принятия (например, отсутствие визы юридической службы);

нарушение сроков принятия нормативного правового акта и его государственной регистрации;

нарушение порядка вступления в силу нормативного правового акта;

принятие нормативного правового акта структурным подразделением администрации Новосибирской области.

Нарушение порядка принятия нормативного правового акта коррупциогенно, поскольку может скрывать под собой коррупционный интерес, а содержащиеся коррупциогенные нормы – стать основой для совершения коррупционных сделок.

3.4.4. Непринятие нормативного правового акта (бездействие)

Данный коррупционный фактор невозможно диагностировать при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в коррупциогенном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.

Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов исполнительного органа государственной власти области, статутные документы и сложившуюся правоприменительную практику. Руководитель исполнительного органа государственной власти области, если он руководствуется коррупционным интересом, может сознательно длительный срок не издавать нормативный правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения. Иными словами, нормативный правовой акт, рассчитанный на многократное применение и неопределенный круг лиц, не принимается преднамеренно, чтобы не «связывать» свободу действий.

3.4.5. Нарушение баланса интересов.

Выявление данного типичного проявления коррупциогенности требует от специалиста (эксперта) системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом.

Следует принимать во внимание и основные принципы правового регулирования в публичном и частном праве. Если анализ нормативного правового акта свидетельствует о том, что учитываются в большей степени интересы узкой группы субъектов, сама разработка нормативного правового акта могла стать следствием лоббирования интересов, ущемляющего права большей части населения области.

Следует иметь в виду, что многие нормативные правовые акты имеют комплексный характер, и основываются на балансе различных интересов, например публичного и частного.

Для обнаружения данного типичного проявления коррупциогенности рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативных правовых актов, в которых характеризуется цель его принятия и решаемые задачи, а также «программные установки» нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.

Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативных правовых актов привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов – представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и пр.

4. Подготовка экспертного заключения по итогам экспертизы нормативных правовых актов (проектов) на коррупциогенность

В документе, в котором отражаются результаты экспертизы нормативного правового акта (проекта) на коррупциогенность (далее – документ, подготовленный по результатам экспертизы), делается вывод о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте (проекте) положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции (типичных и иных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности).

В случае выявления в нормативном правовом акте (проекте) положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, указанные положения излагаются в документе, подготовленном по результатам экспертизы, в последовательности, установленной настоящими Методическими рекомендациями в части типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, с указанием норм (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов), в которых они обнаружены.

В названном документе также указывается, что иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Выявленные положения нормативного правового акта (проекта), которые могут способствовать проявлениям коррупции, указываются в прилагаемой к документу, подготовленному по результатам экспертизы, таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности. Образец указанной таблицы приводится в приложении к данным Методическим рекомендациям.

Описание выявленных положений нормативных правовых актов и возможных (предполагаемых) негативных последствий выявленных положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указывается в документе, подготовленном по результатам экспертизы, по усмотрению подписывающего его лица в целях достижения ясности излагаемой в экспертном заключении позиции.

Степень коррупциогенности анализируемого нормативного правового акта (проекта) в целом в документе, подготовленном по результатам экспертизы, не определяется, за исключением случая, когда в нормативном правовом акте проекте не выявлены положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции.

Также в документе, подготовленном по результатам экспертизы, в обязательном порядке предусматриваются рекомендации по изменению нормативного правового акта (доработке проекта), в котором выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с учетом высказанных замечаний.

Приложение

Таблица типичных коррупционных факторов нормативных правовых актов и их проектов

Приложение № 3 к отчету: Ведомственные планы мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками