К вопросу о формировании системы органов финансового контроля в России
А.М. Асадов, кандидат юридических наук, доцент, проректорУИЭУиП УрГЮА
В современных условиях трудно организовать эффективно функционирующую систему финансового контроля без учета богатого многовекового исторического опыта. Анализ истории организации финансового контроля поможет не повторить ошибки прошлых лет в процессе формирования и организации контрольного дела в области финансов; колоссальный опыт, прошедший испытание на практике и оправдавший свою полезность, должен активно использоваться для формирования системы финансового контроля в нынешних условиях. История государственного контроля в России начинает формироваться как элемент системы государственного управления в первой половине девятнадцатого века. В 1836 г. в Российской империи была официально принята система генеральной отчетности1.
Значительная часть ученых разделяет мнение о преемственности в формировании системы финансового контроля в современной России. «Рассмотрение общегосударственного финансового контроля с позиций преемственности означает исследование эволюции институтов и организаций ОГФК через призму исторического опыта организации системы финансового контроля в Российской империи и Советском Союзе»2. Однако фундаментальные изменения, которые произошли за последнее десять лег в общественном строе, не могут не оказать существенного влияния на организацию государственного финансового контроля.
Трудно не согласиться с мнениями ученых о том, что если осуществлять построение системы финансового контроля в современной России по опыту организации финансового контроля в СССР, то мы получим жесткую, иерархически выстроенную вертикаль управления. Нужно заметить, что вследствие разделения властей, установленного действующей
Конституцией РФ, представляется сложным объединение органов финансового контроля разных ветвей власти в единую иерархически выстроенную вертикаль управления. Поэтому построение системы, подобной существовавшей в советский период, в современных условиях, во-первых, противоречило бы действующей Конституции РФ, во-вторых, было бы ошибочным, поскольку рыночные отношения открывают новые возможности формирования более эффективно функционирующей системы государственного финансового контроля. Система государственного финансового контроля в современных условиях представляется выстроенной на основе сложной, неиерархической системы органов финансового контроля с линейными, функциональными и косвенными связями.
Фундаментальные преобразования в нашей стране, произошедшие за последние десятилетия, выдвинули на первый план проблему создания соответствующей правовой базы. Одним из существенных моментов в этом процессе было возникновение частного сектора (в том числе в финансовой системе страны). В результате стало необходимым осмысление места и значения государства в финансовой системе в целом и в одной из важнейших его областей, финансового контроля, в частности. Исследование финансового контроля, его переосмысление, исходя из реалий действительности, позволит более глубоко понять его цели и задачи, что, в свою очередь, приведет к формированию эффективно действующей системы контроля в сфере финансов. В этом смысле понятие финансового контроля имеет важное значение в формировании отношений между государством и частным сектором.
Финансовый контроль должен стать эффективным инструментом государства для обеспечения законности и стабильности в финансовой системе в условиях рыночных отношений. Научное осмысление понятия контроля в области финансов необходимо для раскрытия его сущности в современных условиях.
Понятие контроля является темой, достаточно исследованной многими авторами. Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров . Другие ученые определяют контроль как «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»4.
Если представить идеальный вариант, когда все решения и законы безупречно выполняются, никаких отклонений от заданных параметров нет - теряется ли в этом случае смысл осуществления контроля? Думается, что возможности контроля гораздо шире, чем информация о том, как выполняется решение, или всего лишь устранение отклонения от заданных параметров. Ведь подконтрольный объект может иметь еще объективные (естественные) параметры, которые образуются исходя из условий той реальности, в которой он находится. Например, при очень высоком уровне инфляции и дефицита в бюджете такие явления, как задолженность по заработным платам в бюджетной сфере, или проблемы финансирования, предусмотренные в бюджете, часто встречаются, и это иногда приводит к секвестрованию бюджета.
На наш взгляд, контроль надо рассматривать не только как сведения о том, каково реальное положение дел, но и как очень ценную информацию о том, насколько обоснованы «заданные параметры», насколько принято качественное решение, учитывающее реальную ситуацию, в которой находится подконтрольный объект. Контроль - очень важный источник информации для осмысления реальности, что имеет определяющее значение для совершенствования работы государственных институтов. Например, большое количество нарушений со стороны налогоплательщиков (низкая собираемость налогов) не всегда указывает на неудовлетворительную работу налоговых органов. Возможно, установлен необоснованно высокий уровень налогов - это и порождает проблемы, связанные с нарушением налогового законодательства.
Контроль способствует выявлению причин и условий, которые порождают нарушения. Многие ученые-юристы выделяют следующие виды контроля: президентский, контроль органов законодательной власти (или парламентский контроль), контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти.
Финансовой контроль - это разновидность контроля, связанного с финансовой деятельностью государства, предприятия, организации и т.д. Необходимость осуществления финансового контроля вызвана: а) обеспечением законности и дисциплины в финансовой деятельности подконтрольных объектов;
б)выявлением и устранением нарушений, возникающих в процессе деятельности подконтрольных объектов, связанных с финансовыми ресурсами; в) установлением причин и условий, при которых возникают нарушения в области финансов.
Финансовый контроль - разновидность обратной связи в процессе финансовой деятельности государства с целью выявления недостатков и совершенствования использования финансовых ресурсов. В финансовом контроле существенным моментом является обеспечение законности и дисциплины в процессе образования, распределения и расходования денежных ресурсов.
Обеспечение законности в целом установлено п. 2 ст. 15 Конституции РФ, где указано, что «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В связи с этим ученые- юристы справедливо отмечают, что «соблюдение Конституции и законов и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности»5.
Обеспечение законности в области финансов является необходимым условием для устойчивого функционирования государства. Дело в том, что без соответствующего финансирования органы государства не могут выполнять возложенные на них функции.
В основном все органы государства финансируются из государственного бюджета, это предусмотрено в бюджете соответствующего уровня, который ежегодно принимается в виде закона о бюджете. Однако финансирование возможно и за счет собственных средств, например, как в случае с Банком России, что предусмотрено законом «О Центральном банке России». Итак, обеспечение финансовыми ресурсами деятельности государства устанавливается, как правило, законом. Государственные органы в области финансов, выполняя свои функции, принимают определенные решения в виде подзаконных актов. Правоприменительная деятельность позволяет им конкретизировать предписание закона. Но все нормативные акты, принимаемые органами государства в области финансов, должны быть в рамках закона.
Важнейшая задача органов государства и должностных лиц в сфере финансов заключается в обеспечении государственной политики в этой области. Это обеспечение доходов, расходов государства в установленном порядке, финансирование социально-экономической сферы, науки, обороны, безопасности и многое другое, что также предусмотрено законом. Все решения, принятые коллегиально или единолично должностными лицами в области финансов, не должны противоречить российскому законодательству.
Трудно не согласиться с мнением, что «большое зло в строительстве правового государства - бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти»6. Это особенно актуально для работы финансовой сферы, где происходит формирование, распределение и использование финансовых ресурсов государства.
На наш взгляд, существенным вкладом в решение проблемы нарушения законов может стать анализ соотношения цены нарушения законодательства должностными лицами с ценой потерь в случае выявления нарушения для него.
Исследование степени риска за нарушение может проводиться в следующих направлениях:
проблемы ответственности за финансовые нарушения (органами, должностными лицами и т.д.). Здесь же надо анализировать такие понятия, как ведомственный интерес, личный интерес должностного лица и т.д.;
анализ компетенции подконтрольных органов и должностных лиц через призму возможности влияния их на поведение органов финансового контроля на фоне системы органов государства в целом.
Обеспечение законности в области финансов на всей территории Российской Федерации имеет особое значение, исходя из следующих позиций. С одной стороны, законность придает финансовой системе определенную стабильность, что, в свою очереди делает прогнозируемой ситуацию, которая является необходимым условием инвестиционного процесса, с другой стороны, обеспечение законности в финансовой системе создает чувство защищенности для всех субъектов финансовых правоотношений. Более того, гарантия законности делает финансовую сферу привлекательной для потенциальных инвесторов, включая инвесторов-нерезидентов.
Есть основания предполагать, что необходимо создание механизма самосовершенствования законотворческого процесса, в том числе в области финансов, так как некачественный нормативный акт не выполняет свою задачу и, как правило, создает неблагоприятные условия для субъектов правоотношений.
Финансовый контроль может служить эффективным источником информации для совершенствования финансовых норм, так как результаты контроля являются своеобразной оценкой нормы в правоприменительном процессе. Все это улучшает нормативную базу в области финансов, что может служить обеспечением стабильного функционирования финансовой системы. Итак, использование результатов финансового контроля с целью совершенствования самого нормативного акта должно быть перспективным направлением в науке.
Как было отмечено выше, финансовый контроль способствует обеспечению законности в области финансов. Но для финансовой системы немаловажное значение имеет и обеспечение финансовой дисциплины, которая способствует обеспечению доходов государства (например, в установленное время обеспечить сбор налогов и других сборов), выплате пенсий и реализации многих других расходов, которые необходимы для общества.
Надо отметить, что законность в области финансов и финансовая дисциплина - взаимодополняемые понятия, так как обеспечение законности способствует повышению финансовой дисциплины, с другой стороны, меры усиления дисциплины служат законности. «Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений»7.
Утверждение, что финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов, например, предприятия, организации или учреждения, особенно если они негосударственные и функционируют в условиях конкуренции, является излишне жестким. Скорее всего, образование, распределение и использование денежных фондов предприятия, организации и учреждения в значительной мере зависят от ситуации, сложившейся на рынке.
Дело в том, что период становления рыночных отношении после глубокого кризиса «командной экономики» - специфический период, где имели место переход от подавленной (скрытой) инфляции к гиперинфляции9, кризис неплатежей и т.д. К финансовой дисциплине в таких условиях необходимо активно применять понятие целесообразности, но целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности °. Кроме того, для периода формирования нормативной базы характерны противоречивость, нормативный вакуум и другие недостатки, для устранения которых требуется определенное время и практический опыт.
Финансовая дисциплина - это неуклонное исполнение законов и других нормативных актов всеми субъектами финансовых правоотношений. Может возникнуть вопрос: что делать, если законы некачественны? Например, экономически необоснованные высокие налоги, другие условия, не зависящие от подконтрольных объектов, конечно же, приведут, с одной стороны, к увеличению числа нарушителей налогового законодательства, с другой стороны, создадут неблагоприятные условия для развития предпринимательской деятельности, - но это ни в коем случае не должно оправдывать нарушение финансовой дисциплины. Думается, вопрос, связанный с качеством нормативных актов, должен быть предметом исследования ученых соответствующих органов, которые призваны решать проблемы такого характера. В Данном случае важнейшей задачей финансового контроля является выявление недостатков, в том числе в качестве нормативных актов.
Эффективный финансовый контроль, прежде всего, позволяет государству обеспечить законность и необходимую дисциплину в процессе его финансовой деятельности. Исследование результатов финансового контроля способствует совершенствованию законодательной базы, обеспечивающей финансовую деятельность государства.
Финансовый контроль может быть эффективным в том случае, если его организация, проведение, результаты и т.д. опираются на научные разработки, полученные в этой области. Для повышения качества финансового контроля необходимо также добиться высокой технико-технологической оснащенности его проведения и соответствующего класса специалистов.
Государство осуществляет финансовый контроль с помощью своих органов власти, обладающих соответствующими полномочиями. Исследование компетенции государственных органов в области финансового контроля позволит выявить проблемы, которые возникают в процессе их деятельности, причины и пути их решения. Таким образом, можно добиться совершенствования, повышения эффективности финансовой деятельности государства в целом и государственного финансового контроля в частности.
Важность научного анализа финансового контроля заключается в том, что его объектом являются денежные отношения, связанные с формированием, перераспределением, расходованием государственных денежных средств, обеспечением функционирования государства. А функционирование государства в области финансов, прежде всего, связано с финансированием деятельности самого государства, социально-экономической сферы, обороны, безопасности и т.д. (иначе говоря, государство без финансирования не может существовать).
Ученые справедливо отмечают, что в процессе формирования законодательной базы, обеспечивающей контроль создания механизма правоприменительного процесса, орга- низационно-правового оформления финансового контроля необходимо учитывать богатый опыт, накопленный десятилетиями в зарубежных странах, имеющих эффективно функционирующую государственную систему финансового контроля.
Надо заметить, что основные принципы финансового контроля во многих странах с рыночной экономикой и демократическими ценностями очень близки.
Анализ национальных систем финансового контроля многих стран дает весомые аргументы в пользу утверждения, что в условиях рынка роль финансового контроля не ослабевает, а напротив, требуется более мощный контрольный механизм, адаптированный к рыночным отношениям. Необходимо отметить, что обобщение опыта, накопленного в разных странах, позволяет формировать и совершенствовать системы национального контроля, особенно в тех странах, где происходит переход к рыночной экономике и формируются соответствующие государственные органы, для которых создание национального финансового контроля является весьма актуальным. В этом плане представляют большую ценность результаты IX Лимского конгресса, который проходил в 1977 г.
Одним из главных вопросов конгресса стала проблема совершенствования государственного финансового контроля. Несмотря на то, что декларация, которая была принята на этом конгрессе, имеет рекомендательный характер, сам факт признания общих принципов финансового контроля для финансовых систем демократических обществ является очень важным. Декларация может быть ориентиром для стран, которые совершенствуют свою систему государственного финансового контроля.
Исследование финансового контроля может проводиться в организационно-правовом аспекте, когда рассматриваются целевые, ор- ганизационно-структурные, компетенцион- ные проблемы органов финансового контроля, их системные взаимоотношения по организации и осуществлению контроля. Финансовый контроль исследуют и в более узком аспекте, который включает анализ проведения методов, форм контроля и анализ выбора инструмента для технического осуществления контроля.
Если во времена СССР государство контролировано качество товаров и услуг, включая финансовое услуги, поскольку все финансовые организации были государственными, то в условиях рынка данная проблема в значительной мере решается с помощью рыночной конкуренции. Но это ни в коем случае не снижает значимость финансового контроля, а наоборот, возвышает его на новый уровень.
Формирование частного сектора экономики способствовало созданию основы дохода государственного бюджета - налоговых доходов. Это принципиально новое условие диктует органам, обеспечивающим финансовую деятельность государства, определенную адаптацию. Вследствие преобразований за последние десять лет финансовый контроль по своему характеру стал иным. В условиях повышения значения частного сектора в финансовой системе необходимо осмыслить роль и место государства в этой области.
Возникновение частного сектора экономики, в частности финансовой системы, существенно меняет саму эту систему. Во- первых, надо отметить, что начинают действовать рыночные механизмы, законы спроса и предложения, рыночная конкуренция со своими положительными и отрицательными проявлениями. Во-вторых, роль и место государства в такой системе приобретают иной смысл. Вопросы создания условий для усиления заинтересованности, повышения производительности труда, необходимости следить за качеством и т.д. должны решаться с помощью рыночного механизма, а не государством (в том виде, который имел место до 90-х годов), но это ни в коем случае не исключает государственный контроль, а наоборот, делает его более сложным в условиях рынка.
В рыночных условиях на первый план выходят проблема обеспечения поступления доходов государства своевременно и в установленном порядке, проблема перераспределения и исполнения бюджетных и внебюджетных государственных денежных средств и другие проблемы финансового контроля.
Государство, с одной стороны, должно выступать союзником частного сектора, создав благоприятные условия для его развития (создания необходимых условий для совершенной конкуренции и т.д.), с другой - отстаивать интересы своих граждан (защищать их от монополистических высоких цен, от потери их вкладов в результате банкротства кредитных организаций и т.д.), и, с третьей - обеспечивать их деятельность в рамках закона. Таким образом, государство как арбитр должно следить за всеми участниками с целью обеспечения их действий в рамках установленных норм для дальнейшего развития и совершенствования самих этих норм. Для достижения этого государство, прежде всего, должно иметь соответствующее устройство с самосовершенствующимся механизмом, включающее исполнительную систему.
Государственный финансовый контроль очень тесно связан с задачами и целью государства в области финансов. В современных условиях государство для достижения своей цели и выполнения задач в области финансов должно иметь соответствующие: а) нормативную базу, б) контрольные органы власти, способные как в организационно-структурном, так и плане компетенции удовлетворять вышеуказанным требованиям.
Финансовый контроль еще необходимо рассматривать в финансовой системе как элемент, обеспечивающий процесс самосовершенствования, так как контроль позволяет выявлять возникшие проблемы и искать пути их устранения. Очевидно, что вероятность принятия правильного решения прямо пропорциональна наличию достоверной информации о проблеме и правильной диагностике. Надо заметить, что выявление одних и тех же проблем в разных контрольных ведомствах может по-разному использоваться. Например, выявление неоднократных финансовых нарушений (нецелевое использование бюджетных средств) на уровне Министерства финансов Российской Федерации может привести к принятию решения о совершенствовании организации контрольных мероприятий для выявления такого рода нарушений или усилению соответствующего контрольного органа и т.д., а те же финансовые нарушения для Счетной палаты могут быть проблемой недостатков в законодательстве или проблемой исполнительной власти в целом.
«Объектами финансового контроля являются денежные, распорядительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства»11. Другие авторы в объект финансового контроля включают еще и «контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны», обосновывая тем, что «в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями12». Необходимо, чтобы в область финансового контроля включались все денежные операции, в том числе те, которые, на первый взгляд, не связаны с бюджетной системой. Важнейшими вопросами финансового контроля являются законность, дисциплина и целесообразность.
Основные задачи финансового контроля:
обеспечение в рамках закона и других нормативных актов в установленном порядке и времени процесса образования финансовых ресурсов, их распределения и расходования подконтрольными объектами;
установление целесообразности принятия решения и его реализации в процессе формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов государства соответствующими органами власти;
оценка качества нормативной базы, формирующей условия, в которых функционируют подконтрольные объекты;
выявление причин и источников финансового правонарушения с целью устранения их для повышения эффективности функционирования финансовой системы.
Финансовый контроль направлен на обеспечение законности и дисциплины, которые, в свою очередь, тесно связаны с ответственностью. За нарушение финансового законодательства и дисциплины нарушитель несет ответственность в установленном порядке. Ответственность может быть административной, финансовой или материальной, а также уголовной. Ответственность проявляется как мера воздействия за нарушение финансовой дисциплины, или проступок, а также за преступление в области финансового законодательства.
Финансовые или административные меры воздействия конкретизируются в виде санкций. Действенность финансовой санкции имеет большое теоретическое и практическое значение. Для получения практической пользы от применяемой финансовой санкции за то или иное финансовое нарушение необходимо провести глубокий теоретический анализ с целью ее оптимизации. Слишком незначительные финансовые санкции, с точки зрения нарушителя, являются неэффективными, в то же время необоснованно жесткие (высокие) финансовые санкции также могут дать отрицательный результат. Финансовая санкция оптимальна, если она способствует изменению поведения субъектов финансового правоотношения в сторону отказа от нарушении в области финансов (когда становится финансово предпочтительным не совершать финансовое нарушение) с позиции как частного, так и публичного интереса.
Финансовый контроль осуществляет государство. Финансовый контроль также проводят субъекты негосударственной финансовой сферы (частные хозяйствующие структуры) и, нужно отметить, структуры, осуществляющие финансовый контроль по разрешению (лицензии) соответствующих органов государственной власти. Итак, можно выделить три вида финансового контроля:
государственный;
внутренний частный - осуществляется самими хозяйствующими субъектами с помощью создаваемых ими специализированных структурных подразделений. Результат финансового контроля (заключение) для финансовых органов не имеет официального значения, как правило, он проводится для внутреннего пользования учредителями или другими субъектами;
внешний частный - финансовый контроль, осуществляемый аудитом, как правило, является негосударственным, независимым, действующим на основании соответствующей лицензии (аудиторские фирмы действуют на основании соответствующей лицензии* выданной органами государственной власти). Заключение аудиторского финансового контроля является официальным документом, ответственность за достоверность результатов проверки несут аудиторы.
В последние годы в области экономики наблюдается тенденция к укреплению государственной власти. Представляется, что это не просто обратные процессы на фоне 90-х годов, а поиск места и роли государственной власти в экономике рыночного типа с целью повышения эффективности ее влияния в этой сфере. Ощущение жесткой конкуренции на международном уровне заставляет думать о том, что даже в условиях рынка необходимо иметь мощную возможность стимулирования тех или иных отраслей экономики.
Государственный финансовый контроль является очень важным фактором в государственном управлении экономикой. Финансовый контроль не только обеспечивает выполнение принятых решений (законы, указы и другие нормативные акты), но и дает ценную информацию о качестве принятых решений в правоприменительном процессе. Это позволяет ответить на следующий вопрос: в результате принятого решения достигается ли та цель, ради которой оно принято, исходя из условий реальной действительности? Если нет или не в полной мере, то поиск причины в данном случае является процессом оптимизации решения. Таким образом, в эффективном финансовом контроле должно быть заложен механизм саморазвития.
Значение финансового контроля состоит еще в том, что он способствует проведению сравнительного анализа таких важных понятий, как законность, целесообразность, дисциплина и экономическое поведение подконтрольных объектов (особенно поведение нарушителей)13.
Абсолютное большинство финансовых органов осуществляют финансовый контроль, то есть все финансовые органы, осуществляющие финансовой контроль, являются участниками процесса реализации государственной политики в области финансового контроля. Поэтому, как с точки зрения теории, так и практики, полезна и целесообразна систематизация финансового контроля на уровне национальной экономики. Национальная система финансового контроля включает три подсистемы:
общегосударственный финансовый контроль, подразделяющийся на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль;
внутрихозяйственный финансовый контроль в составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;
-аудит как подсистема независимого контроля в форме общего и банковского аудита 4.
Государственный финансовый контроль делится на межведомственный и ведомственный виды контроля.
Органы, осуществляющие межведомственный финансовый контроль: Счетная палата, Контрольно-счетные органы субъектов федерации, Главное контрольное управление Президента РФ, Департамент государственного финансового контроля (ДГФК) Министерства финансов РФ, Главное управление федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов РФ, Банк России, Федеральная налоговая служба РФ, Федеральная таможенная служба РФ.
Государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Внутриведомственный контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств на государственном (федеральном и региональном) уровне и управлениями и отделами - на муниципальном уровне.
Главные недостатки системы общегосударственного финансового контроля включают:
возможности использования федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных бюджетов не по целевому назначению;
неполный возврат (или невозврат) бюджетных кредитов и ссуд в бюджетную систему. На первый взгляд, кажется, что бюджетный кредит имеет публичный характер. Предоставление кредита иногда происходит не с целью получения прибыли (проценты), а для поддержки какой-то отрасли с позиции политической или иной целесообразности. Но, во-первых, в таком случае предоставление денежных средств нужно применять в других категориях (дотации, субвенций и.т.), во-вторых, даже если предоставляется кредит, то вопрос, связанный с целесообразностью, необходимо учитывать при определении срока возврата кредита;
разобщенность и неупорядоченность действий контрольных органов;
отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему (включая государственные внебюджетные фоццы), так и за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Трудно не согласиться с утверждениями авторов, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля.
В литературе имеются следующие подходы к решению этой проблемы. Ученые видят систему органов финансового контроля как «единую, иерархически, сверху донизу выстроенную систему, вертикаль»15. Крайняя точка зрения в этом контексте - предложение «объединить все контролирующие и даже надзорные органы в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре»16. Авторы, предлагающие усиление позиций Счетной палаты, которая осуществляет финансовый контроль за бюджетами и внебюджетными фондами, рекомендуют закрепить это с дополнительными полномочиями17.
Другие исследователи выступают против иерархической системы органов финансового контроля. Недостатки такой системы состоят, прежде всего, в том, что она в силу своей не- мобильности не отвечает требованиям динамичных процессов, рыночным условиям. Они выступают за создание системы финансового контроля в стране, имеющей «наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса»18.
Создание общегосударственного финансового контроля (ОГФК) возможно на основе системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта и достижений современной практики в области организации финансового контроля. Другими словами, всю совокупность методов построения действенной системы ОГФК следует классифицировать и исследовать с позиций преемственности, альтернативности и системности.
Государственный финансовый контроль образует основы финансового контроля. В литературе традиционно государственный финансовый контроль классифицируют как общегосударственный, вневедомственный и ведомственный финансовый контроль, осуществляемый государственной властью и управлением19. К общегосударственным органам финансового контроля относят Федеральное собрание РФ, Правительство РФ. Другие авторы общегосударственный финансовый контроль подразделяют на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль20. К вневедомственным относят Министерство финансов РФ, Банк России и т.д., в ведомственные включают контрольно-ревизионные структурные подразделения органов власти, осуществляющие в них внутренний контроль. В зависимости от масштаба деятельности они могут быть выделены департаментом, управлением, отделами, группами, которые подчиняются руководителям соответствующих органов власти.
К сожалению, данный подход недостаточно раскрывает сущность организационноправовых проблем государственного финансового контроля. Существенным моментом в организационно-правовом плане эффективности финансового контроля являются взаимоотношения между контролирующим органом и контролируемым, с точки зрении влияния второго на ход и результат финансового контроля.
Но надо заметить, что президентский контроль или контроль Счетной палаты имеет свои особенности по сравнению с финансовым контролем исполнительной власти хотя бы из-за того, что финансовой контроль, осуществляемый контрольными органами исполнительной власти, является внутренним, поскольку исполнительная власть реализует формирование, распределение и расходование денежных средств государства.
На наш взгляд, необходимо исследовать, во-первых, комплекс органов государственного финансового контроля как систему государственных органов власти, обеспечивающую контроль. Во-вторых, в этой системе выделить:
а)исполнительные органы финансового контроля, которые реализуют процесс формирования, распределения и использования государственных денежных средств; б) федеральные органы финансового контроля, которые не входят в структуру органов исполнительной власти и обладают широкой независимостью от исполнительных органов власти.
Виды финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами и другими федеральными органами финансового контроля, отличаются по характеру. Например, отток денежного капитала из страны со стороны исполнительной власти может быть воспринят как необходимость усиления контроля, стремление создать более жесткие условия и т.д., что, как правило, приводит в результате к необоснованному расширению государственного аппарата. А эта же информация для Счетной палаты может быть результатом недостаточного использования своего потенциала исполнительными органами, неэффективной работы исполнительных органов, недостатков в работе Банка России и т.д.
Таким образом, финансовый контроль Министерства финансов РФ представляется как самооценка и является обратной связью, показывающей, прежде всего, качество работы самого министерства, и используется для совершенствования его деятельности. А финансовый контроль Счетной палаты должен решать другие задачи, связанные с оценкой законодательного органа деятельности исполнительной власти. Данный финансовый контроль должен быть направлен на тот уровень, на котором исполнительная власть по своей сути не может оказаться.
Предлагается анализ финансового контроля с позиции применения принципа разделения властей для того, чтобы добиться формирования более совершенного функционирования механизма государственного контроля. Формирование общегосударственного финансового контроля в условиях установленного Конституцией РФ принципа разделения властей исключает возможность создания иерархический системы финансового контроля, так как органы финансового контроля относятся к разным ветвям власти и построение их по иерархической связи и подчинение друг другу противоречило бы принципу разделения властей. Вместе с тем общегосударственный финансовой контроль на базе системы органов финансового контроля представляется как целостная структура, способная реализовывать единую государственную политику в сфере финансового контроля.
Думается, наиболее оптимальным решением этой проблемы является создание системы общегосударственного финансового контроля на основе линейной, функциональной2 и косвенной связи. Косвенное взаимодействие, как правило, создается, если, с одной стороны, возникает необходимость в сохранении определенной независимости между органами государственной власти, а, с другой стороны, нужно, чтобы в тесном взаимодействии они участвовали в решении определенных вопросов. Например, создание общегосударственного финансового контроля будет неполноценным в случае, если не будет сформировано взаимодействие между исполнительными органами финансового контроля и Счетной палатой РФ.
Необходимость создания сложной, целостной, неиерархической системы государственного финансового контроля продиктована тем, что, во-первых, за счет устранения дублирования можно добиться снижения затрат на проведение контроля. Во-вторых, обеспечить бесперебойную передачу необходимой более достоверной информации, особенно между независимыми друг от друга органами власти. В-третьих, создать благоприятные условия для осуществления единой государственной политики в области финансового контроля.
Финансовый контроль, проводимый государством или по заказу государства (например, Национальный банковский совет, согласно ст. 93 Федерального закона «О Центральном Банке Российский Федерации», до завершения отчетного года принимает решение об аудите Банка России и определяет аудиторскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации), прежде всего, направлен на повышение эффективности финансовой политики, реализуемой государством. В условиях рыночных отношений понятие государственного финансового контроля приобретает принципиально новый характер.
Необходимо усиление финансового контроля по отношению к аудиторским фирмам со стороны соответствующих органов власти. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности аудиторских фирм приведет к существенному улучшению качества финансового контроля в целом. Стимулирование конкуренции между аудиторскими фирмами - явление позитивное, поскольку может способствовать повышению квалификации аудиторов, но вместе с тем спровоцировать аудиторские фирмы на нечестную борьбу за потребителей их услуг. То обстоятельство, что ежегодно обязательной аудиторской проверке подлежат более доходные организации, может привести к ситуации, когда подконтрольные объекты будут диктовать свой условия аудиторам, пытаться повлиять на результат проверки, ослабить объективность итогового документа (заключения) проверки. Поэтому санкции по отношению к аудиторским фирмам и аудиторам за нарушения в процессе осуществления их деятельности должны быть несопоставимо выше, чем аудиторы могут получать за предоставление необъективных данных или другие финансовые нарушения. В общенациональной системе финансового контроля особое внимание должно быть уделено вопросу обеспечения законности и дисциплины деятельности аудиторских фирм.
Национальная система финансового контроля включает три типа осуществления финансового контроля:
финансовый контроль осуществляется независимыми от подконтрольных государственной власти органами (от органов власти, ответственных за создание, распределение и расходование финансовых ресурсов государства);
финансовый контроль проводится органами власти, которые сами формируют, распределяют и исполняют финансовые ресурсы государства;
финансовый контроль осуществляется негосударственными (аудиторскими компаниями) структурами.
В организации финансового контроля существенным моментом является правовое положение контролирующего органа и подконтрольного субъекта. В значительной мере от этого зависят объективность, качество и эффективность финансового контроля. Наличие высококвалифицированных специалистов необходимо, но недостаточно для качественного и эффективного осуществления финансового контроля. Для этого еще нужно соответствующее правовое поле.
Ученые-юристы в зависимости от времени подразделяют контроль вообще и финансовой контроль в частности на предварительный, текущий и последующий. В последнее время больше авторов указывают: «назрела настоятельная необходимость создания единой системы государственного финансового контроля в стране»22.
В основном доводы в пользу создания такой системы включают несогласованность, дублирование, порой противоречивые действия отдельных органов власти при проведении финансового контроля, все это создает проблемы проведения единой государственной политики в области финансового контроля.
Если представить систему государственного финансового контроля России как совокупность органов, осуществляющих финансовый контроль, то становится очевидным, что, поскольку каждая ветвь власти имеет свой подконтрольный, или подчиненный орган финансового контроля, то создание единой иерархической системы государственного финансового контроля не представляется возможным без нарушения баланса разделения властей. На наш взгляд, эффективного единого государственного финансового контроля можно добиться путем создания сочетания линейного, организационно-функционального и (косвенного) нелинейного взаимоотношений между органами финансового контроля.
Речь идет о том, чтобы четко нормативно определить в системе финансового контроля сферы деятельности и компетенции органов, независимых от исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата РФ, Банк России и т.д.), и органов исполнительной власти (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и т.д.), а также создать между ними функциональные и косвенные (нелинейные) взаимоотношения, способствующие более эффективному функционированию системы финансового контроля в целом.
При формировании системы государственного финансового контроля необходимо, во- первых, обеспечить высокое качество финансового контроля (профессиональное качество исполнителей, законность, дисциплину, техническую оснащенность), во-вторых, создать условия для объективности финансового контроля (независимость от подконтрольного объекта, компетенции контрольного органа).
Создание организационно-функциональной системы связей между независимыми органами финансового контроля позволит решить проблему дублирования, снизить затраты на проведение контрольных мероприятий, обеспечить целостность системы.
Органы, осуществляющие в этой системе финансовый контроль, можно подразделить на парламентский и президентский финансовый контроль, финансовый контроль исполнительных органов власти и финансовый контроль Банка России. Думается, целесообразно было бы законодательно закрепить системное взаимоотношение между органами финансового контроля, которые относятся к разным ветвям власти, для того, чтобы определить их компетенцию по отношению друг другу и сформулировать их задачи и функции в этой системе.
Список литературы
Сакович В.А. Государственный контроль в России. Его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. - СПб., 1898. - Ч. 1. - С. 110.
Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля И Финансы. - 2002. - № 4. -С. 61.
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. - М., 1999. - С. 433.
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000. - С. 608.
Административное право: Учебник. - М., 2000. - С. 430.
Административное право: Учебник. - М., 2000. - С. 432.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 1999.-С. 110.
Подавленная инфляция, как правило, имеет место, когда цены на рынке регламентируются государством и органы государства удерживают их, в результате возникает товарный дефицит, что способствует образованию «черных» рынков, куда проникают товары, и цены на них повышаются.
Гиперинфляция - рост цены на рынке очень высокими темпами.
Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. Ч.П. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами: Учебник. - М., 1995. - С. 239.
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой.-М., 2001.-С. 107.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева.-М., 1999.-С. 111.
Имеется достаточно оснований предполагать, что в нормативных актах в области финансового права учет экономического поведения субъектов правоотношения прямо пропорционален юридической силе этих актов и обратно пропорционален финансовым затратам на обеспечение действия этих актов.
Авдрюшин С.А., Дадашев А.З. - С. 61.
Андрюшин С.А., Дадашев А.З. - С. 60.
Кузнецов С. Не в ущерб качеству // Президентский контроль. - 2000. - № 5; Кармоков X. Экономическая политика и Счетная палата РФ// Российский экономический журнал. - 2000. - № 3; Овсянников JI. Финансовый контроль как система// Финансы. - 2000. - № 12; Соколов В., Бурков С. Государственность: вопросы усиления контроля за использованием и распоряжением// Российский экономический журнал. - 2000. - № 4 и другие.
Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О правообеспече- нии повышения эффективности государственного финансового контроля // Российский экономический журнал. - 2000. - № 9; Кармоков X. Экономическая политика и Счетная палата РФ // Российский экономический журнал. - 2000. - № 3; Шевлоков В. Финансовый контроль как функция финансового управления // Финансы. - 2001.-К» 1.
Андрюшин С.А., Дадашев А.З. - С. 60.
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. -С. 109.
Андрюшин С.А., Дадашев А.З. - С. 59.
Бахрах Д.Н.-С. 168.
Пансков В.А. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. - 2002. - № 5. - С. 57.
|